к удовлетворению непредвиденных надобностей, ощущаемых иногда обществами[85].
Из сказанного следует, что в Массачусетсе административная власть почти заключена в пределах общины[86], и в ней она распределена между многими лицами.
Во французской общине, строго говоря, есть только один административный чиновник – мэр.
Мы видели, что в новоанглийской общине их насчитывают по крайней мере девятнадцать.
Эти девятнадцать должностных лиц вообще не зависят одни от других. Закон старательно начертил для каждого из них определенный круг действий. В этом кругу они всесильны в исполнении обязанностей своей должности и не зависят ни от какой иной общинной власти.
Если взглянуть на то, что выше общины, то едва можно заметить следы административной иерархии. Иногда случается, что власти округа изменяют решение, принятое общиной или общинными властями[87], но вообще можно сказать, что административные власти округа не имеют права определять направление деятельности общинной администрации[88]. Они дают им приказания лишь в делах, касающихся округа.
Должностные лица общины, а также и округа должны в немногих заранее предусмотренных случаях уведомлять о результате своих действий чиновников центрального правительства[89]. Но последнее не имеет своего представителя в виде человека, которому было бы поручено устанавливать общие правила благоустройства, или давать приказы об исполнении законов, иметь постоянные отношения с административными чиновниками округа и общин, наблюдать за их поведением, направлять их действия и наказывать их неисправности.
Каким же образом достигают того, чтобы общество действовало по приблизительно однообразному плану? Каким образом можно внушить повиновение округам и их администраторам, общинам и их чиновникам?
В штатах Новой Англии законодательная власть распространяется на большее число предметов, чем у нас. Законодатель проникает, так сказать, в самое сердце администрации; закон нисходит до мелочных подробностей; он одновременно предписывает как основные принципы, так и способы их применения; он заключает таким образом вторичные общественные единицы и их административных агентов в круг тесных и строго определенных обязательств.
Из этого следует, что если все второстепенные общественные единицы и должностные лица действуют сообразно с законом, то общественная жизнь идет однообразно во всех частях общества; но затем все же остается вопрос, как заставить эти второстепенные единицы и их агентов сообразоваться с законом.
Можно сказать вообще, что общество имеет в своем распоряжении только два способа заставить служащих лиц повиноваться законам.
Оно может дать одному из них дискреционное право распоряжаться всеми другими и в случае неповиновения сменять их.
Или оно может поручить судам налагать судебные наказания на неповинующихся.
Не всегда можно свободно избрать тот или другой из этих способов.
Право направлять действия должностного лица предполагает право его сменить, если он не следует передаваемым ему приказаниям, или повысить его, когда он ревностно исполняет свои обязанности. Но нельзя ни сменить, ни повысить избранное должностное лицо. По природе своей должность, замещаемая по избранию, бессменна до окончания срока выбора. Действительно выборный чиновник не может ни на кого надеяться и никого бояться, кроме своих избирателей. Следовательно, когда все общественные должности занимаются по выбору, то между чиновниками не может быть настоящей иерархии, потому что нельзя соединить в одном человеке право приказывать и право силой укрощать неповиновение, нельзя с распорядительной властью совместить власть награждающую и наказывающую.
Поэтому те народы, которые вводят выборное начало во второстепенные части своего правительственного механизма, вынуждены широко пользоваться судебными наказаниями как административным средством.
Это не представляется ясным с первого взгляда. Правители считают первой уступкой сделать должности выборными, а второй уступкой подчинить выборного чиновника решениям судей. Они равно боятся обоих этих нововведений, и так как от них больше добиваются первого, чем второго, то они соглашаются на выбор служащих и оставляют их независимыми от суда. Между тем одна из этих мер – единственный противовес для другой. Нужно всегда помнить, что выбранная власть, которая не подчинена судебной власти, рано или поздно ускользает от всякого контроля или сама подвергается уничтожению. Между центральной властью и выбранными административными учреждениями посредником может быть только суд. Он один способен принудить выборного чиновника к повиновению, не нарушая прав избирателя.
Поэтому расширение судебной власти в политическом мире должно идти рядом с расширением сферы избрания. Если они не идут вместе, то государство наконец впадает или в анархию, или в рабство.
Во все времена было замечено, что судебные занятия плохо готовили людей к практической административной деятельности.
Американцы взяли у своей родины, Англии, идею учреждения, не имеющего никакой аналогии с теми, которые нам известны на Европейском материке, а именно – мировых судей.
Мировой судья занимает середину между светским человеком и чиновником, между администратором и судьей. Мировой судья – гражданин образованный, но не имеющий непременно обширных сведений в законах. Поэтому ему поручается только наблюдать за благочинием в обществе, – дело, требующее больше здравого смысла и прямоты характера, чем знаний. Мировой судья вносит в администрацию, если он принимает в ней участие, определенные требования формы и гласности, которые делают его орудием очень неудобным для деспотизма, но он не является в ней рабом легальных предрассудков, которые делают судебных чиновников малоспособными к управлению.
Американцы присвоили себе учреждение мировых судей, однако отняли у него аристократический характер, отличавший его в метрополии.
Губернатор Массачусетса[90] назначает во всех округах известное число мировых судей, срок службы которых должен длиться семь лет[91].
Кроме того, из числа этих мировых судей он назначает трех в каждом округе – они составляют то, что называется временным судом (cour des sessions).
Мировые судьи, каждый в отдельности, принимают участие в общественной администрации. Иногда им поручается вместе с выборными чиновниками исполнение определенных административных действий[92]; порой они образуют суд, перед которым представители власти в сокращенном порядке обвиняют граждан, отказывающихся повиноваться, или же граждане заявляют о злоупотреблениях должностных лиц. Но самые важные из своих административных функций мировые судьи исполняют, участвуя в заседаниях временных судов.
Временный суд собирается два раза в год в административном центре округа. На него-то в Массачусетсе и возложена обязанность держать в повиновении большую часть[93] общественных должностных лиц[94].
Необходимо обратить внимание на то, что в Массачусетсе временный суд в одно и то же время и собственно административное учреждение, и политический трибунал.
Мы сказали, что округ существует только в качестве административной единицы. Временный суд непосредственно распоряжается немногими делами, которые одновременно касаются нескольких общин или всех общин округа и которые не могут быть возложены ни на одну общину в частности[95].
Следовательно, по отношению к округу обязанности временного суда чисто административные,
