и если он вводит в свою процедуру судебные формы, то только с целью уяснить для себя дело[96] и в виде гарантии, предоставляемой им управляемым. Но когда нужно бывает охранить порядок администрации в общине, то он почти всегда действует в качестве судебного учреждения и только в некоторых редких случаях в качестве административного.
Первое представляющееся затруднение состоит в том, чтобы заставить повиноваться самую общину, власть которой почти независима от общих законов государства.
Мы видели, что ежегодно общины должны назначать определенное число чиновников, которые под названием асессоров распределяют налоги. Община пытается избежать обязанности уплачивать налог тем, что не назначает асессоров. Временный суд подвергает ее большому штрафу[97]. Он взыскивается со всех жителей. Шериф округа, судебный чиновник, приводит в исполнение приговор. Таким образом власть в Соединенных Штатах как будто ревниво старается скрыться с глаз. Административное распоряжение почти всегда скрывается там под судебным приказом, но поэтому оно тем строже, так как имеет почти непреодолимую силу, приписываемую людьми законной форме.
Легко проследить и понять этот ход вещей. То, что нужно от общины, обычно ясно и определенно. Требование заключается в простом, несложном факте, в принципе, а не в детальном применении[98].
Но затруднение возникает тогда, когда приходится принуждать к повиновению не общину, а общинных чиновников.
Все подлежащие преследованию действия, которые может совершить общественный чиновник, в конце концов входят в одну из следующих категорий.
Он может исполнять предписываемое ему законом без усердия и без старания.
Он может не исполнять того, что предписано ему законом.
Наконец он может делать то, что по закону ему запрещено.
Суд может преследовать действия должностного лица лишь в двух последних случаях. Требуется положительный факт, чтобы возникло основание для судебного преследования.
Например, если select-men не исполнят всех требуемых законом формальностей при общинных выборах, то они могут быть подвергнуты штрафу[99].
Но если общественный чиновник выполняет свои обязанности без достаточной рассудительности, без старания и усердия, то он находится вне пределов воздействия судебных учреждений.
Временный суд, даже будучи облечен своими административными преимуществами, бессилен в данном случае заставить чиновника четко исполнять свои обязанности. Только опасение отставки могло бы предупредить эти quasi-проступки, но временный суд не заключает в себе источника общинной власти; он не может менять чиновников, которых не он назначает.
Кроме того, чтобы убедиться в существовании небрежности, нужно иметь за низшим чиновником постоянный надзор. Между тем временный суд заседает только два раза в год, он не надзирает, а судит подлежащие преследованию действия, на которые ему указано.
Бесконтрольное право смены общественных чиновников может одно гарантировать с их стороны: то просвещенное и деятельное повиновение, которого не может им внушить судебная репрессия.
Во Франции мы ищем такую гарантию в административной иерархии, в Америке ее находят в выборном принципе.
Итак, резюмирую все мной изложенное.
Если в Новой Англии должностное лицо совершает преступление при исполнении своих служебных обязанностей, то оно судится всегда обыкновенными судами.
Если же служащий совершает административную ошибку, то наказание его возлагается на чисто административный трибунал, а когда речь идет о чем-нибудь важном и срочном, то судья делает то, что должен был сделать чиновник[100].
Если тот же служащий оказывается виновным в одном из тех неуловимых проступков, которые человеческое правосудие не может ни определить, ни оценить, то он ежегодно является перед безапелляционным судом, который сразу может лишить его всякой силы; власть его исчезает вместе с полномочиями.
Эта система сама по себе имеет, конечно, большие преимущества, но в своем выполнении она встречается с практическим затруднением, на которое необходимо указать.
Я уже упоминал о том, что административный трибунал, называемый временным судом, не имеет права надзора за массой служащих. Он может действовать только тогда, когда, выражаясь юридическим языком, кто-нибудь вчиняет в нем дело. Но в этом-то и заключается слабый пункт системы.
Американцы Новой Англии не учредили органа прокурорского надзора при временных судах[101], и понятно, что им было трудно его создать. Если бы они ограничились тем, что поместили бы в главном городе каждого округа публичного обвинителя и не дали бы ему агентов в общинах, то почему этот чиновник мог бы больше знать о том, что происходит в округе, чем сами члены временных судов? Если же ему предоставили бы агентов в каждой общине, то в его руках оказалась бы сосредоточена самая серьезная из властей – власть управлять именем правосудия. Сверх того законы родятся от обычаев; а ничего подобного не было в английском законодательстве.
Поэтому американцы разделили право надзора и право жалобы, как и все другие административные функции.
Согласно закону, члены большого жюри (коллегии присяжных) должны уведомлять тот суд, при каком они состоят, о всякого рода правонарушениях, которые могут произойти в их округе[102]. Есть важные административные нарушения, и прокурорский надзор общин обязан преследовать их по собственному почину[103]. Всего же чаще обязанность наказывать виновных возлагается на фискального чиновника, заведующего хранением сумм, получаемых от штрафов. Так, например, на казначея общины возложена обязанность преследовать почти все административные проступки, совершенные перед его глазами.
Но преимущественно американское законодательство обращается к частному интересу[104]. Это основной принцип, с которым постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов.
Американские законодатели выказывают мало доверия к человеческой честности, но всегда ориентируется на человека, обладающего умом. Поэтому они чаще возлагают на частный интерес заботу об исполнении законов.
Когда частное лицо достоверно и действительно страдает от административного правонарушения, то понятно, что личный интерес гарантирует подачу жалобы.
Однако можно предвидеть, что если дело идет о таком требовании закона, которое, хотя и полезно для общества, но эта польза не ощущается непосредственно отдельным лицом, то никто не решается явиться обвинителем. Таким образом, и в силу молчаливого соглашения законы легко могут потерять свою силу.
В этой крайности, до которой американцы доводятся своей системой, они принуждены возбуждать личный интерес доносителей, предоставляя им в известных случаях долю из штрафа[105].
Это способ опасный, он обеспечивает исполнение законов развращением нравов.
Выше должностных лиц округа, строго говоря, уже нет более административной власти, а существует только правительственная власть.
Общие понятия об администрации в Соединенных Штатах
Чем отдельные штаты Союза отличаются один от другого в отношении системы администрации. По мере приближения к югу общинная жизнь становится менее деятельной и менее полной. Власть чиновника при этом увеличивается, а власть избирателя уменьшается. Администрация переходит от общины к округу. Штаты: Нью-Йорк, Огайо, Пенсильвания. Административные
