принципы, приложимые ко всему Союзу. Выбор общественных должностных лиц или пожизненность их должности. Отсутствие чиноначалия. Введение судебных способов в администрацию
Выше я обещал, рассмотрев подробно организацию общины и округа в Новой Англии, сделать общий обзор остальных частей Союза.
В каждом штате есть община и общинная жизнь, но ни в одном из принадлежащих к Союзу штатов мы не находим общины вполне сходной с общиной Новой Англии.
По мере приближения к югу общинная жизнь становится менее деятельной: община имеет меньше должностей, меньше прав и обязанностей; население не имеет в ней такого непосредственного влияния на дело; общинные собрания бывают реже и ведению их подлежит меньший круг предметов. Поэтому власть избранных должностных лиц сравнительно больше, а власть избирателя меньше; общинный дух там проявляет меньше жизненности и силы[106].
Эти различия делаются заметными в штате Нью-Йорк, они уже весьма чувствительны в Пенсильвании, но становятся менее резкими, продвигаясь к северо-западу. Большая часть эмигрантов, основавших северо-западные штаты, вышли из Новой Англии и перенесли с собой в новое отечество обычаи своей родины. Община в Огайо имеет много сходства с общиной Массачусетса.
Мы видели, что в Массачусетсе главная часть общественной администрации находится в общине. Община – тот фокус, где сходятся интересы и чувства людей. Но такой порядок исчезает по мере того, как мы подвигаемся к тем штатам, в которых просвещение не так повсеместно распространено и где, следовательно, община представляет меньше гарантий благоразумия и элементов, способных к администрации. Поэтому по мере удаления от Новой Англии общинная жизнь как бы переходит в округ, который делается главным административным центром и представляет власть, посредствующую между правительством и простыми округами.
Я рассказывал, что в Массачусетсе дела округа ведутся временным судом. Он состоит из известного числа чиновников, назначаемых губернатором и его советом. Округ не имеет представительства, и его бюджет вотируется законодательным собранием нации.
Напротив, в крупном штате Нью-Йорк, в штатах Огайо и Пенсильвания жители каждого округа избирают известное число депутатов, и те, собравшись вместе, образуют представительное собрание округа[107].
Это собрание обладает правом обложения жителей; в этом отношении оно имеет характер настоящего законодательного учреждения; в то же время оно распоряжается делами округа, управляет во многих местах администрацией общин и ограничивает их власть до гораздо более узких пределов, чем в Массачусетсе.
В этом состоят главнейшие различия, представляемые организацией общины и округа в разных штатах, входящих в состав Союза. Если бы я хотел уточнить подробности способов исполнения, то мог бы еще указать на многие другие несходства. Но в мою задачу не входит составление курса американского административного права.
Мной, полагаю, уже достаточно сказано для объяснения общих принципов, на которых основано административное управление в Соединенных Штатах. Принципы эти различно применяются, они приводят к более или менее многочисленным последствиям, но в основе своей они всюду одни и те же. Законы изменяются, получают иной вид, но их одушевляет все тот же дух.
Община и округ не везде устроены одинаково, но можно заметить, что их организация в Соединенных Штатах повсюду основана на одной идее, что каждый человек – лучший судья во всем, что касается только его самого, и более всего способен удовлетворять свои частные нужды. Поэтому община и округ должны соблюдать собственные интересы. Государство управляет, однако не вмешивается в администрацию. Встречаются исключения из данного правила, но не противоположные принципы.
Первым выводом из этого положения было то, что административные власти общины и округа избираются самими жителями или по крайней мере назначаются исключительно из местных жителей.
Поскольку административные чиновники повсюду выборные или несменяемые, то правила чиноначалия не могли быть нигде введены. Таким образом оказалось почти столько же независимых служащих, сколько должностей. Административная власть раздробилась между множеством лиц.
Так как административной иерархии нигде не существует, администраторы выбираются и не могут быть сменены до срока их службы. Из этого вытекает необходимость большего или меньшего введения в администрацию судебной власти. Отсюда является система штрафов, посредством которых второстепенные административные единицы и их представители принуждаются повиноваться законам. Она проходит с одного конца Союза до другого.
Впрочем, право преследовать административные проступки или в случае необходимости исполнять административные действия не во всех штатах присвоено одним и тем же судьям.
Англо-американцы взяли из общего источника институт мировых судей, и он находится во всех штатах, но они не всегда одинаково им воспользовались.
Всюду мировые судьи принимают участие в администрации общин и округа[108], или являясь сами в качестве администраторов, или подвергая преследованию известные административные проступки, но в большей части штатов важнейшие из этих проступков подлежат ведению обыкновенных судов.
Итак, избрание административных чиновников или пожизненность их должностей, отсутствие административной иерархии, введение судебных способов во второстепенное общественное управление – таковы главнейшие признаки, которыми отличается американская администрация от Мэна до Флориды.
В некоторых штатах можно заметить появление административной централизации. Штат Нью-Йорк наиболее далеко продвинулся в этом направлении.
В штате Нью-Йорк чиновники центрального правительства в определенных случаях осуществляют надзор и контроль над действиями второстепенных учреждений[109]. В других случаях они образуют род апелляционного присутствия для решения дел[110].
В штате Нью-Йорк судебные наказания меньше применяются в качестве административного средства, чем в других местах. Также и право преследовать административные проступки принадлежит там меньшему числу лиц[111].
Та же тенденция замечается и в других штатах[112]. Но вообще можно сказать, что выдающееся свойство общественной администрации в Соединенных Штатах состоит в чрезвычайной децентрализации.
О государстве-штате
Я уже говорил об общинах и администрации, мне остается сказать о государстве-штате и правительстве.
Здесь я могу недолго останавливаться, не опасаясь не быть понятым. Все это изложено в письменных конституциях, которые всякий легко может достать[113]. Эти конституции основываются на простой и рациональной теории.
Большая часть указанных ими форм принята всеми нациями, имеющими конституционное правление, поэтому они стали для нас привычными.
Я хочу представить здесь лишь краткое изложение. Позже я постараюсь обсудить то, что я теперь опишу.
Законодательная власть штата
Разделение законодательного корпуса на две палаты. Сенат. Палата представителей. Различные предметы ведения этих двух собраний
Законодательная власть штата вверена двум собраниям, первое носит название сената.
Обычно сенат – законодательное собрание, но иногда он превращается в административное и судебное учреждение.
Он различными способами принимает участие в администрации в зависимости от конституций[114]. Но часто он проникает в сферу исполнительной власти путем участия в выборе должностных лиц.
Он принимает на себя долю
