При положительном исходе предварительных переговоров инициатор проекте направляет предложение о его реализации публичному партнеру. Предложение должно содержать описание проекта и обоснование его актуальности, а также цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования. Таким образом, частная финансовая инициатива должна соотноситься с общей стратегической публичной направленностью проектов государственно-частного партнерства. Предложение должно содержать сведения о публичном партнере, а также экономические показатели осуществления инвестиционного проекта: оценку возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта, прогнозируемый объем его финансирования с разбивкой на прогнозируемый объем бюджетных средств и частных инвестиций и т. д.
Форма предложения о реализации проекта, а также требования к сведениям, которые должны содержаться в предложении инициатора проекта, устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2015 г. № 1386 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»[357].
Рассмотрение публичным партнером предложения частного партнераПубличный партнер обязан рассмотреть предложение о реализации проекта со стороны частного партнера в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2015 г. № 1388 «Об утверждении Правил рассмотрения публичным партнером предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства»[358]. По итогам рассмотрения публичный орган принимает решение о направлении предложения о реализации проекта на рассмотрение в уполномоченный орган в целях оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества или решение о невозможности реализации проекта.
При рассмотрении публичным партнером предложения о реализации проекта публичный партнер вправе запросить у инициатора проекта дополнительные материалы и документы, а также провести дополнительные переговоры с ним, в т. ч. в форме совместных совещаний.
Решение публичного партнера о невозможности реализации проекта на основании предложения о реализации такого проекта должно быть мотивированным и может быть принято по определенным Законом основаниям (несоответствие предложения о реализации проекта принципам государственно-частного партнерства, несоблюдение формальных требований, фактические обстоятельства или несоответствие требованиям законодательства, отказ инициатора проекта от ведения переговоров).
Оценка эффективности проекта и определение его сравнительного преимуществаПредложение о реализации проекта в целях оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества рассматривается уполномоченным органом. Порядок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества в соответствии предусмотренными с критериями и показателями устанавливается Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»[359].
Оценка эффективности проекта проводится перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества. При этом используются два критерия (для признания проекта эффективным необходимо соблюдение обоих критериев): финансовая эффективность проекта и социально-экономический эффект от реализации проекта.
Социально-экономический эффект должен быть рассчитан с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования (похожие критерии содержались также в Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов[360]). Инициатива частного финансирования должна предлагать исключительно эффективные проекты, социальная полезность должна сочетаться с доходностью, что является основой баланса частных и публичных интересов в данном случае.
Сравнительное преимущество используется для того, чтобы выбрать наиболее бюджетно-эффективную форму реализации проекта. Для достижения названной цели было решено выработать простую процедуру, которая позволит сравнить закупки и государственно-частное партнерство с точки зрения экономии государственного бюджета и выбрать наилучший вариант.
Сравнительное преимущество определяется на основании соотношения двух показателей:
– результата сравнения чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта государственно-частного партнерства и при реализации государственного контракта;
– результата сравнения объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации таких проектов.
Расчет показателей, используемых для оценки эффективности и определения сравнительного преимущества, осуществляется на основе финансовой модели проекта, соответствующей установленным требованиям и документов, необходимых для оценки объемов принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков (Приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894[361]).
Несмотря на простоту выбора между государственным контрактом и государственно-частным партнерством по количественному критерию экономии бюджетных затрат, нельзя не признать необъективность такого метода, т. к. не учитывается качественный критерий в аспекте быстроты решения задача, возможности осуществления государственного контроля, эффективности конечного результата. В этой связи в зарубежной литературе отмечается, что определение сравнительного преимущества является кропотливой задачей, требующей соответствующей экспертизы[362].
Отметим при этом, что в российской судебной практике встречаются дела о переквалификации государственного контракта в государственно-частное партнерство. Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 6 июля 2011 г. № Ф09-3353/11 по делу № А50-18951/2010 подтвержден вывод суда апелляционной инстанции о том, что спорный муниципальный контракт по организации сортировки и утилизации (захоронения) твердых и крупногабаритных бытовых отходов на территории Краснокамского муниципального района от 24 сентября 2007 г. на самом деле представляет собой концессионное соглашение, т. к. контракт предусматривает создание частным партнером за свой счет объекта, прочно связанного с землей (мусоросортировочный комплекс), т. е. недвижимого имущества, а также обязанность подрядчика осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) данного объекта. Аналогичная позиция изложена в Постановлении ФАС Уральского округа от 3 сентября 2012 г. № Ф09-6746/12 по делу № А50-22136/2011.
Принятие решения о реализации проекта на основе инициативы частного финансированияПо итогам рассмотрения предложения о реализации проекта уполномоченный орган утверждает одно из следующих заключений: заключение об эффективности проекта и его сравнительном преимуществе, т. е. положительное заключение, либо заключение о неэффективности проекта и (или) об отсутствии его сравнительного преимущества, т. е. отрицательное заключение. Заключение на федеральном уровне утверждается Министерством экономического развития Российской Федерации. В случае получения положительного заключения уполномоченного органа публичный партнер направляет его в соответствующий орган государственной власти для принятия решения о реализации проекта (в зависимости от того, кто будет выступать публичным партнером).
Как указывает Т.Я. Хабриева, основным принципом оценки эффективности правовой нормы, например, в отношениях государственно-частного партнерства, является не столько социальный эффект данной нормы, сколько удовлетворение частного интереса, присутствующего в правовых формах, используемых для достижения социальной цели[363]. Новелла об инициативе частного финансирования в полной мере отвечает интересам частного бизнеса и способствует достижению баланса между публичными и частными интересами при реализации крупных инфраструктурных проектов.
§ 6. Проблемы либерализации правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере технического регулирования качества и безопасности пищевой продукции
