Внедрение системы управления по результатам в органах государственной власти может обеспечить применение процессного подхода.
Основополагающим в теории процессов является тот факт, что процессы состоят из функций, которые выстроены таким образом, что образуют определенные результаты21.
Структура процессного подхода подразумевает наличие ролевой концепции в деятельности органов государственной власти, то есть документа, в котором определены основные полномочия и ответственность по управлению процессами за определенными сотрудниками. Суть ролевой концепции заключается в том, что в рамках одного структурного подразделения ответственные за реализацию процесса лица разделены на четыре основные категории и выполняют следующие функции и должностные обязанности:
Владелец функции/услуги — орган государственной власти или его структурное подразделение, ответственный за реализацию функции/ предоставление услуги; по умолчанию – владельцем функции/услуги назначается руководитель органа государственной власти.
Контрольный орган — орган государственной власти и/или его структурное подразделение (специалист), осуществляющее комплексный контроль за качеством процесса реализации функции, предоставления услуги.
Координационный совет осуществляет рекомендательную и консультационную деятельность в ходе выполнения процесса.
Участник процесса — это орган местного самоуправления в лице специалиста структурного подразделения данного органа, непосредственно выполняющего обязанности и несущего определенную функциональную нагрузку в процессе.
В некоторых случаях при реализации комплексных процессов возникает понятие «опционных ролей» – ролей по управлению структурой процесса, то есть те должности и штатные кадровые единицы, которые участвуют в процессах. Опционные роли формируются на основании имеющегося штатного расписания и распределяются по процессам исходя из нижеследующей формы (табл. 14)22.
Таким образом, процессный подход позволяет оптимизировать деятельность органов государственной власти путем определения состава участников процесса, а также дает возможность применять механизмы и технологии оценки результатов не только к отдельным функциям, а к процессам государственного управления в целом.
Таблица 14
Распределение ролей и обязанностей органов государственной власти в рамках процессного подхода в управлении по результатам23
В качестве технологии распределения бюджетных средств в органах государственной власти целесообразно использовать бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)24.Суть технологии – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и/или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета25.
БОР является, по сути, финансовым инструментом технологии управления по результатам, который задает ограничения с точки финансовых средств на планируемые результаты. Необходимо определить, от каких точек планирования отталкиваться, – либо от необходимых результатов, либо от имеющихся ресурсов. Выбор стратегии поведения основан на соответствующем решении органов государственной власти26.
Следовательно, можно согласиться с тем, что БОР является «методом планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающим распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»27.
Система бюджетирования, ориентированного на результаты, предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования – к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год – к планированию на три года28.
Необходимо отметить различия, существующие в методах бюджетного планирования в рамках традиционного подхода и бюджетирования, ориентированного на результаты. Так, традиционный подход предполагает целевое использование средств (соответствие плану), годовой горизонт планирования, индексацию прошлых расходов, приоритет функциональной и детальной экономической классификации, контроль затрат. В то время как бюджетирование, ориентированное на результаты, предполагает целевое использование средств (соответствие плану, целям и результатам), трехлетние планы расходов, конкуренцию программ, приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации, контроль (мониторинг) результатов.
Переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает большую работу, однако предполагается, что в результате преимущества получат все участники процесса: исполнительные, законодательные органы власти, а также население. Преимущества данной системы следующие29:
• Правительство и Парламент будут регулярно получать полную и качественную информацию о результатах деятельности государственных органов, которая дает возможность принимать более обоснованные решения о приоритетах государственной политики, а также является основой для мониторинга и управления эффективностью работы государственного сектора;
• министерства, службы и другие органы власти смогут более эффективно планировать и управлять результатами своей деятельности; ориентироваться на среднесрочное планирование бюджетных расходов; получат гарантированное предоставление выделенных им бюджетных средств в полном объеме; получат возможность на практике управлять расходами более самостоятельно и использовать инструменты стимулирования сотрудников по результатам их деятельности;
• Министерство финансов сможет получать информацию о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования и использовать ее при решении вопроса распределения средств между бюджетополучателями; усилится стратегическая роль Министерства финансов и возможность его влияния на результативность бюджетных расходов через механизм приоритетного финансирования успешных программ; упразднится планирование и контроль детализированных статей расходов.
