• Министерство финансов сможет получать информацию о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования и использовать ее при решении вопроса распределения средств между бюджетополучателями; усилится стратегическая роль Министерства финансов и возможность его влияния на результативность бюджетных расходов через механизм приоритетного финансирования успешных программ; упразднится планирование и контроль детализированных статей расходов.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, внедряемое вместе с системой трехлетнего планирования, получило название «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты». Для внедрения этой системы необходимо решить вопросы увязки целей субъектов бюджетного планирования с целями Правительства; определения показателей; разработки бюджетных программ; распределения расходов по программам; оценки необходимых ресурсов на трехлетний период.
По внедрении среднесрочного планирования по программам предполагается продолжение реформы по следующим направлениям30:
• разработка процедуры внедрения трехлетних макроэкономических прогнозов при планировании бюджета;
• определение стратегических приоритетов расходов при распределении лимитов между бюджетом действующих обязательств и бюджетом принимаемых обязательств;
• разработка программной классификации расходов;
• повышение качества распределения расходов по программам на трехлетней основе.
В настоящее время все индустриальные страны осуществляют (или уже осуществили) переход на БОР. Внедрение БОР предусмотрено и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Правительством РФ 30 июня 2010 года № 1101-р. За принятием Программы должны последовать соответствующие изменения в Бюджетном кодексе РФ, направленные в том числе на совершенствование государственного и муниципального финансового контроля. Согласно указанным новым принципам управления государственными финансами, именно план по результативности деятельности, а не объем освоенных в прошлых периодах средств, является критерием выделения бюджетных ассигнований31.
Бюджетная реформа в России32 предполагает разделение бюджета на две части – на действующие (уже принятые) обязательства и на принимаемые (потенциально возможные в будущем) обязательства. Существующие методы бюджетного планирования предполагают, что основная часть бюджетных расходов предопределена ранее принятыми решениями. Каждый год формируется и рассматривается весь массив расходов, их результативность не принимается во внимание.
БОР предполагает, что основное внимание сосредоточено на оценке эффективности расходов и на отборе новых расходов. При этом объем ресурсов для новых обязательств зависит от роста бюджетных доходов и сокращения неэффективных действующих обязательств. Предполагается также разработка программной классификации расходов и повышение качества распределения расходов на трехлетний период по программам.
При среднесрочном планировании разрабатывается трехлетний бюджет, который впоследствии каждый год пересматривается, уточняется. Необходимо обратить внимание на исполнение бюджета, получение отчетных данных, мониторинг и оценку и использовать эти данные при составлении финансового плана на три последующих года. Цель этапа мониторинга и оценки – определить степень достижения запланированных результатов в отчетном периоде и внесение соответствующих поправок на следующий плановый период.
Все это относится и к бюджетам на региональном уровне. Как правило, необходимо избегать чрезмерной сложности процедур, целей, задач, индикаторов достижения результатов, программ и их финансирования, при этом учитывая принципы, изложенные выше. Некоторые регионы внедряют принципы БОР, и со временем это даст возможность значительно повысить качество услуг населению. Международный опыт показывает, что, несмотря на трудоемкость, эта реформа дает преимущества и выгодна ее участникам.
Государственное регулирование экономической, социальной и прочих областей может оказывать взаимное влияние, поэтому зависимость между ними должна быть принята во внимание при внесении изменений. Зачастую выгоды в одной сфере приводят к повышению издержек в другой. Поэтому необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, а также экологию, любых изменений в существующей системе регулирования.
Рассмотренные подходы (управление по результатам с учетом системы сбалансированных показателей, процессного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат) являются теоретической основой модернизации государственного стратегического управления в направлении ориентации деятельности органов государственной власти на конечный результат.
3.2.3. Бенчмаркинг
Научный интерес представляет также возможности использования в государственном стратегическом управлении бенчмаркинга — метода, который широко используется в управлении фирмами. Это
особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. Руководители коммерческих фирм, управляющие организациями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций.
Национальные и местные правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу бюджетных средств, повысить качество услуг, предоставляемых гражданам. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.
Качество предоставляемых услуг становится центральным моментом в работе многих органов местного управления и местных органов власти. Достижение качества должно опираться на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита.
Кроме того, в настоящее время перед большинством региональных руководителей встает вопрос о том, насколько эффективно они работают по сравнению с другими чиновниками. Это связано с плохой организацией информационного обмена между регионами. В таких условиях реформы, проводимые одновременно в нескольких регионах, становятся нерезультативными, приводят к высоким расходам административных, материальных и человеческих ресурсов.
