У Екатерины были свои представления о том, как реформировать государство и ввести правовой порядок. Они основывались на идеях мыслителей эпохи Просвещения, которых она читала, готовясь к исполнению императорских обязанностей. Она понимала важность ратификации законов представителями от народа, поэтому в 1767 г. созвала Комиссию для составления нового Уложения (свода законов), состоявшую из депутатов, избранных от различных слоев общества. По этому случаю императрица написала Наказ, или Меморандум.
Екатерина II имела собственное мнение о принципах законности, и оно во многом совпадало с тем, что думал по этому поводу Петр I. Она верила, что закон является той силой, при помощи которой государство мобилизует общественные ресурсы ради того, чтобы увеличить свои мощь и богатство, обеспечить благосостояние населения.
Екатерина понимала закон не как безликую силу, посредничающую между автономными и иногда враждующими социальными институтами, но как инструмент, посредством которого монарх укрепляет власть и приводит в действие этические нормы. Она считала, что государство — это собрание людей, живущих в обществе, где действуют законы. Свобода, по мнению Екатерины, — это возможность делать то, что каждый желает. Нельзя принуждать людей делать то, чего они не хотят.
Это точка зрения немецких камералистов, а не французских или английских просветителей. Точка зрения, которую многие немецкие монархи претворяли в жизнь в своих относительно маленьких государствах, подчиненных Пруссии5.
Комиссия по созданию нового Уложения состояла из представителей дворянства, торгово-ремесленного населения, казаков, однодворцев (государственных крестьян, потомков наемных военнослужащих, служивших на южных границах), государственных крестьян и инородцев. Крепостные и, на что особенно стоит обратить внимание, духовенство не были представлены в Комиссии.
Депутаты приносили наказы, в которых излагались жалобы и пожелания их избирателей. В 1767 г. Комиссия была созвана впервые, и довольно скоро выяснилось, что у каждого сословия существуют свои собственные, узко понимаемые интересы. Предложения выдвигались без малейшей попытки представить себе новое законодательство применительно к государству или населению в целом. До тех пор, пока члены Комиссии действовали исключительно в локальном контексте, избегая более широких рамок, у них не оставалось шанса учесть общие интересы и потребности Российского государства6.
В 1768 г. в связи с внезапным началом войны против Турции Екатерина назначила перерыв в работе пленарной сессии Комиссии, чтобы депутаты могли явиться на военную службу. Больше она их не созывала, но подкомиссии продолжали работу, и в 1780 г. Секретариат Комиссии издал десятитомный свод законов.
Екатерина использовала информацию, собранную в этих документах, но она не хотела, чтобы законодательство заключалось только в вынесении судебных решений и уравновешивало различные интересы. Возможно, она понимала, что вместе со своими советниками могла бы сама предложить более демократичную концепцию законодательства, нежели любые собрания. В этой связи стала очевидной извечная дилемма российской государственности, заключавшаяся в том, что представительные учреждения склонны поддерживать существующие привилегии, усиливая тем самым социальные противоречия.
В этом отношении проблема, с которой столкнулась Екатерина, отличалась от тех, которые приходилось решать европейским монархам XVIII в. Им приходилось использовать власть и закон для уничтожения привилегий и неприкосновенности самоуправляющихся общественных институтов и местных учреждений. Ее проблема заключалась в обратном, а именно в слабости подобных институтов и учреждений. Путь, по которому шло развитие России, сделал местные учреждения и самоуправляющиеся институты до такой степени слабыми, что они не могли даже выполнять посредническую функцию государственной власти. В результате протекционизм и взимание дани по-прежнему оставались основными элементами механизма распределения власти и богатства.
Отложив проблемы реорганизации центрального законодательства, Екатерина II взялась за усиление посреднических общественных институтов — область, в которой Петр I потерпел самую большую неудачу. Екатерина поставила перед собой задачу создать новый общественный класс, способный заполнить этот пробел. Она в отличие от своих предшественников очень серьезно занялась проблемой местного управления, разделив империю, в том числе и последние завоевания и приобретения, на 50 губерний и примерно 360 уездов.
Каждая губерния возглавлялась губернатором, которого назначал лично монарх. Губернатор возглавлял группу местных ведомств, подчиненных центральным коллегиям. Для земель, требовавших особого внимания, как, например, приграничные районы, существовала должность генерал-губернатора, который отвечал за две или больше губерний.
Уездами управляли полицейские чиновники (исправники) совместно с ассамблеей местного мелкопоместного дворянства (дворянским собранием), избиравшим должностных лиц на официальные посты. Уездный глава (предводитель дворянства) возглавлял дворянское собрание и представлял местные интересы во всех государственных органах.
Так как дворянство занимало очень важное место в этой схеме, Екатерина в 1785 г. жаловала дворянам грамоту. Еще раньше, в 1762 г., дворяне уже были освобождены от обязанности нести государственную службу. Теперь они должны были иметь свои собственные общества в каждой губернии и уезде. Эти общества не вели учет своих членов. Любой дворянин, имевший соответствующий чин, владевший пусть даже небольшим количеством земли и крепостных крестьян, мог стать его членом. Дворянский статус мог быть аннулирован только за поступок, не совместимый с представлением о чести дворянина, и только после разбирательства, проводимого самими дворянами.
Дворяне-землевладельцы, таким образом, стали первым сословием в России, получившим законные гарантии своих корпоративных прав. Больше того, благодаря жалованной грамоте принадлежавшие им земля и крестьяне фактически стали их частной собственностью7.
Такое положение дел привело на первых порах к созданию в России жизнеспособного гражданского местного управления. Правящий класс, объединенный западнической культурой, владельцы крепостных крестьян и представители первых восьми разрядов Табели о рангах теперь занимали посты в центральных и местных органах управления, командные посты в армии и могли быть приняты на дипломатическую службу. Джон Лe-Донн заметил по этому поводу, что «крепостничество неотделимо от политического превосходства дворянства, законных прав на престол правящего дома и судьбы Великой России»8.
В то же время крепостничество вытеснило почти половину населения страны за пределы досягаемости государства и закона, исключив тем самым возможность выяснить правовым путем, кто же кого уполномочен закрепощать и каким образом следует обращаться с крепостными9.
Екатерина пожаловала грамоту и городам, но предусмотренные в ней привилегии оказались значительно слабее. Предполагалось также жаловать грамоту государственным крестьянам. Она закрепила бы за ними права собственности и корпоративный статус, обеспечиваемый законодательно через сельские общины. Проект жалованной грамоты государственным крестьянам был завершен, но она по неизвестным причинам никогда не была издана. Возможно, Екатерина опасалась, что такая грамота станет причиной беспочвенных ожиданий среди крепостных крестьян, чей общественный статус значительно снизился бы, если бы подобная грамота была дарована государственным крестьянам10.
При отсутствии фундаментального законодательства и эффективно действующих общественных объединений, кроме тех, что позволено было образовывать дворянам, мы можем рассматривать ведущие дворянские фамилии и их взаимоотношения в качестве основополагающей субстанции Российского государства. Без их постоянных усилий и отождествления себя с новым европеизированным порядком Россия после смерти Петра вновь могла стать жертвой очередной Смуты, как это уже было после смерти другого безжалостного и деспотичного царя, Ивана IV11.
Ядро нового общества и государства составляли армейские офицеры, в первую очередь офицеры гвардейских полков. Представители даже самых известных фамилий считали за честь занимать командные посты в этих полках, а дворяне более скромного происхождения стремились дослужиться до них. Лe-Донн писал, что русские армейские офицеры «составляли политическое объединение правящих фамилий в столицах, а их протеже — в полках». Офицеры «выполняли те самые функции, которые отличали правящий класс: защищали общество от иноземных и внутренних врагов»12.
