Федеральный закон «О контрактной системе» начал действовать относительно недавно, он призван устранить те недостатки, которые имелись в ранее действующем законодательстве. Однако, как показывает практика, удалось это не в полной мере. Более того, данный закон породил новые проблемы, которые еще предстоит решать как правоприменительным, так и правотворческим органам. Требует совершенствования и раздел Гражданского кодекс РФ, посвященный поставке товаров для государственных нужд.
Правоотношения по поставке товаров для государственных нужд не следует считать правоотношениями обычной поставки, т. к. тут присутствует особая цель, отличающаяся от обычной предпринимательской цели и состоящая в обеспечении общегосударственного материального запаса страны.
Представляется необходимым в Федеральном законе «О контрактной системе» закрепить термин «государственные нужды» на уровне законодательной дефиниции, дабы избежать неясности в регулируемых отношениях.
Основанием поставки товаров для государственных нужд выступает государственный контракт. При рассмотрении вопроса о правовой природе можно сделать вывод, что государственный контракт обладает гражданско-правовой природой. Данный вывод проявляется, если рассматривать государственный контракт с позиции соглашения сторон, т. е. сделки.
Видится необходимость дополнения ст.526 ГК РФ, содержащей определение государственного контракта, в целях унификации данного термина и более детального его уточнения: «государственный контракт – договор, заключаемый государственным заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации для обеспечения государственных нужд по которому, поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров».
Несмотря на то, что одной из сторон государственного контракта выступает такой своеобразный субъект как государство, нельзя не отметить, что стороны в государственном контракте являются равноправными участниками гражданско-правовых отношений. Полагаем, что государство участвует в данных правоотношениях в непосредственной форме, т. е. от имени государства стороной контракта являются определенные государственные заказчики, данный признак необходимо закрепить в ст.526 ГК РФ.
ГК РФ закрепляет приоритет норм гражданского законодательства над нормами иных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Но стоит отметить, что помимо ГК РФ, непосредственное регулирование данных правоотношений осуществляет специальное законодательство. ФЗ «О контрактной системе» также содержит существенные положения, касающиеся поставки товаров для государственных нужд. Данный закон «работает» в соответствии с ГК РФ и подробно регулирует правоотношения связанные с заключением и исполнением государственного контракта. Большинство его норм являются императивными, в отличие от ГК РФ, а за невыполнение данных предписаний применяется административная ответственность.
Существенные условия государственного контракта изложены в нормах ГК РФ, а также в специальном законодательстве о закупках товаров для государственных нужд. ФЗ «О контрактной системе» подробно регламентирует обязательные для включения в государственный контракт существенные условия. Анализ норм специального законодательства показал некоторые проблемы касающиеся описания предмета закупки (будущего предмета контракта), расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Предлагается разработать обязательную (а не рекомендательную) методику определения максимальной цены контракта. Отсутствие обоснованной, законодательно закрепленной методики приводит к неэффективному использованию экономии средств от закупочных процедур и иным негативным последствиям. Также отмечается необходимость законодательного закрепления осуществления контроля над определением государственным заказчиком начальной цены контракта соответствующим контролирующим органом.
Правоприменительная практика в ходе заключения государственного контракта свидетельствует о том, что фактически их условия разрабатываются и определяются самостоятельно государственными заказчиками. Однако представляется, что данный факт в отношении государственного контракта как гражданско-правового договора является противоречивым, т. к. договор определяется как соглашение, по которому стороны договариваются обо всех существенных условиях.
Государственный контракт является двусторонне обязывающим соглашением, поэтому правам и обязанностям одной стороны корреспондируют соответствующие права и обязанности другой стороны. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей стороны несут ответственность в виде возмещения убытков, взыскания неустойки. Регулирование ответственности по государственному контракту также осуществляется нормами ГК РФ в части возмещения убытков, а возмещение неустойки кроме ГК РФ подробно урегулировано нормами специального законодательства. Однако существуют и спорные, не регламентированные никаким законодательством моменты. Например, о денежном обеспечении государственного контракта и правовой возможности, а также о порядке взыскания из данного обеспечения неустойки. Разъяснение можно найти только в примерах судебной практики по данному вопросу.
ГК РФ предусмотрено изменение и расторжение государственного контракта по взаимному соглашению сторон и в судебном порядке по требованию заинтересованной стороны, а расторжение государственного контракта возможно и в одностороннем порядке. В работе проанализированы некоторые проблемные моменты изменения условий государственного контракта, показана необходимость более детального описания норм, касающихся изменений некоторых существенных условий государственного контракта. Законодатель устранил коллизию норм общего и специального законодательства в части одностороннего расторжения государственного контракта. При условии дальнейшего внесения изменений и дополнений одностороннее расторжение государственного контракта может стать действенным механизмом защиты заказчиков от недобросовестных поставщиков.
Исходя из вышеизложенного, становится очевидно, что институт поставки товаров регулируется несколькими федеральными законами. Преобладающее значение отводится ГК РФ как основополагающему закону, регулирующему данный институт. Представляется необходимым в ближайшем будущем улучшить взаимодействие нормативно-правовых актов, урегулировать спорные вопросы и устранить противоречия в данной сфере, т. к. институт поставки товаров является весьма важным для надлежащего выполнения государством своих функций.
§ 2. Специальный инвестиционный контракт – новая договорная форма обеспечения государственных нужд
С развитием рыночных отношений государство расширяет договорные формы взаимодействия с предпринимателями, основанные на принципах сотрудничества, согласования публичных и частных интересов и взаимной выгоды, заключая концессионные соглашения, соглашения о государственно – частном партнерстве и другие, имеющие одной из основных целей привлечение инвестиций в российскую экономику. Данные договоры, хотя и подпадают под действие гражданского законодательства, имеют значительную специфику, что дало основание В.Ф. Яковлеву выделить среди гражданско-правовых договоров группу договоров между предпринимателями и публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципалитетами).[575]Правовым основанием участия государства в имущественном обороте является гл.5 Гражданского кодекса РФ «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Специальный инвестиционный контракт (СПИК) входит в данную группу договоров.
Гражданско-правовая характеристика специального инвестиционного контракта в качестве двустороннего, взаимного и консенсуального договора[576] не позволяет выявить сущность этого нового договора.
Установленные правила о СИК в Федеральном законе от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»[577] позволяют утверждать, что данный договор является новой договорной формой, выполняющей ряд функций – инвестиционную, импортозамещения и обеспечения государственных нужд.
Согласно ч.1 ст.16 Закона о промышленной политике по специальному инвестиционному контракту одна сторона – инвестор – в предусмотренный этим контрактом срок своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а другая сторона – Российская Федерация или субъект Российской Федерации – в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, предусмотренные законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации в момент заключения специального инвестиционного контракта.
