бы и имел бы возможность это умение реализовать, то есть сам формулировать свои предложения и нести за них личную ответственность. Но этим самым же ограничивалась власть председателя. Муромцев упорно подчеркивал это самоограничение, проводил его от заседания к заседанию, тем самым создавая прецедент, воспитывая депутатов, побуждая их к организованному проявлению инициативы.
Он заявлял: «Председатель председательствует, Дума обсуждает и решает; дело других органов — делать практические выводы из этих решений». И еще: «Кто имеет предложения, пусть их формулирует. Председатель только голосует даваемые ему депутатами предложения». «Я не считаю себя вправе, — говорил он, — оценивать вперед всякое дело; я его должен сообщить, если я его оцениваю вперед — я как будто вызываю известное решение, чего я не считаю себя вправе делать».
«Председатель не участвует в прениях», — заявлял Муромцев. Но на нем лежит ответственность за правильный ход прений. А это при отсутствии наказа (внутреннего распорядка) требовало от председателя знаний, такта, выдержки, умения выслушать, обобщить, четко поставить на голосование. Сложность парламентской процедуры, разнообразие ее форм, тонкий хитрый механизм постановки вопросов, голосования накладывали особую ответственность на председателя. Трудно обеспечить успешную работу многоголового полутысячного митинга, раздираемого фракционной борьбой, диаметрально противоположного, даже в понимании роли Думы — для одних это законотворческий процесс, для других же только место оглашения партийных установок.
Как уже указывалось выше, Муромцев загодя подготовился к этой роли, разработал проект наказа Думе. Но проект поступил в комиссию, специально созданную для выработки наказа, а пока приходилось действовать без четких инструкций. Трудное и без того положение усугублялось еще и тем, что указания закона — Учреждение Государственной Думы — в отношении ее прав, процедуры работы были лишены четкости, определенности, словом, порядок производства дел в Думе надобно было вырабатывать в процессе работы и многое приходилось решать по ходу дела экспромтом. Но недаром говорят, что хороши лишь те экспромты, те импровизации, которые заранее обдуманы. А Муромцев сам был живым наказом, держа последний и в своем сознании.
С. А. Муромцеву принадлежит точное и ясное определение прав и обязанностей председателя, его места и роли в деятельности Думы. Указав, что закон ставит председателя на роль руководителя Думы, он продолжает:
«Есть особенности в положении председателя парламента по сравнению с председателями других общественных собраний… Обычно практикою председателю присваивается еще и роль руководителя по самому существу происходящего обсуждения. От председателя ожидают, что, сообщив собранию о поступившем деле, он тут же подскажет дальнейшее его направление <…> Во время прений и по окончании их от председателя собрания всегда готовы выслушать его личное мнение по делу, принять от него проект постановления по делу и т. д.
Особенности парламентской процедуры состоят в том, что от деятельности этакого рода почти совсем устраняется председатель. В таком многолюдном собрании, как Госдума, раздробленная притом на многие фракции и группы (с совершенно различными, чисто взаимопротивоположными политическими воззрениями), приходится особенно заботиться о том, чтобы председательствующий в собрании мог сохранить полное спокойствие и беспристрастие. Он не должен вступать в борьбу, которую по данному вопросу ведут между собою парламентские фракции и группы, сосредотачивая свое внимание на внешнем регулировании этой борьбы; и инициатива, которую в обыкновенных общественных собраниях столь охотно присваивают председателю, должна в стенах парламента перейти в среду самого собрания. На этот именно путь и стала практика первой Государственной Думы»10.
Депутатам, требовавшим расширения прав Думы (проблема ответственного правительства, упразднение Госсовета и пр.), председатель разъяснял, что расширение прав Думы может идти только путем повышения ее авторитета на базе совершенной легальности, легитимности, уважения законов, что метод «захватного права» будет на руку врагам конституционного строя. Председатель подчеркнул на бурном заседании, требовавшем немедленного решения по амнистии, что законы не вырабатываются на пленарных заседаниях, для этого надо создавать специальные думские комиссии, которые и подготовят соответствующие проекты, что эти комиссии должны сами позаботиться о сборе необходимых сведений, нужных для составления законопроектов, не передоверяя эту важную работу чиновникам думской канцелярии. «Мы не бюрократическое учреждение, мы учреждение законодательное, которое работает своими силами, поэтому свои силы должны это сделать». Руководимая Муромцевым Дума положила начало созданию целого ряда важнейших думских комиссий, определила их состав, порядок работы, рассмотрела правила составления, обсуждения и принятия законопроектов, предусмотрев особые права комиссий по бюджету — а это одна из важнейших обязанностей Думы; создав комиссию по думским запросам, которые заняли столь важное место в работе Первой Думы, что ее не без оснований упрекали за злоупотребление запросами.
С первых же заседаний Думы Муромцев повел целенаправленную, легитимную борьбу за расширение и уточнение ее прав.
Учреждение правильнее было бы назвать ущемлением прав Госдумы, так оно было составлено. И если исходить из строго формального истолкования его статей, то Дума оказалась бы в безвыходном положении. Право законодательного почина оставалось за «исторической» властью, право законодательной инициативы еще надобно было процессуально оформить. Министры законопроектов в Думу не вносили, а сама Дума, даже подготовив проект, должна была по статье 136 Учреждения месяц ожидать, пока министры с проектом ознакомятся. Чтобы выйти из этого тупика, Муромцев предложил «нулевое чтение» (определение графа Гейдена). Дума ставила законопроект на обсуждение фактически по его существу, формально же обсуждался вопрос о направлении. Позже в измененном виде эта процедура сохранилась, хотя и с ограничениями.
Ряд указаний Муромцева касался процессуально-правовых проблем, в частности порядка постатейного обсуждения проектов. Он предложил, и Дума согласилась, что отклонение предложения о переходе к постатейному обсуждению равносильно отклонению законопроекта в целом и снятию его с обсуждения. Председатель ввел правило принятия поправок, они должны были представляться только в письменной форме. Не только предложение, сделанное с места, не учитывалось, но и сделанное с трибуны принималось председателем только после его письменного оформления. Поправки должны были вноситься только во время второго постатейного обсуждения, не при общей дискуссии. Принятие отдельных поправок не препятствует отклонению проекта в целом. Было принято и закрепилось в думской практике указание Муромцева, что признание предложения (запроса, проекта и пр.) спешным ведет к немедленному его обсуждению на пленарном заседании. Трудные и сложные вопросы об утверждении повестки дня, о прекращениипрений, о формулах перехода к очередным делам и др., облеченные Муромцевым в точные ясные формы, стали прецедентами, определившими на годы правильное течение думской деятельности. В этом отношении можно сказать, что все три последующие Думы трудились «по Муромцеву». Отстаивая свободу слова, Муромцев последовательно боролся против использования думской
