По мнению С. С. Студеникина, деятельность органов государственного управления складывается из нескольких элементов, имеющих самостоятельное значение: материально-технические операции, имущественная деятельность на основе гражданско-правовых норм и исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в формах планирования, учета, контроля, надзора, расстановки кадров, правильного построения аппарата, установления тех или иных обязанностей, запрещения или разрешения тех или иных действий, организации производственных процессов и т. п[45].
Эта позиция вызывает возражения. Нельзя прежде всего согласиться с явным преувеличением такого элемента управления, как материально-технические действия. Они составляют лишь часть управленческой деятельности, причем не правовую часть. Далее, нет оснований считать материально-технические действия существующими отдельно от исполнительно-распорядительной деятельности по той причине, что первое есть составная часть второго. Материально-технические операции – вид управленческой исполнительно-распорядительной деятельности, хотя, строго говоря, они не принадлежат только управлению.
Неточны, на наш взгляд, и рассуждения автора о формах исполнительно-распорядительной деятельности. Совершенно неправомерно им опущена такая правовая форма, как акты управления. В то же время многое из того, что С. С. Студеникин перечислил, не может быть отнесено к формам управленческой деятельности. Даже если допустить, что планирование, учет, контроль и так далее относятся к формам управленческой деятельности (хотя мы считаем их функциями управления), то правильное построение аппарата никак не может считаться формой, ибо это есть не что иное, как задача соответствующих органов и компетентных должностных лиц. Кроме того, названные С. С. Студеникиным формы применяются и в управлении, и в деятельности других государственных органов и, следовательно, не обладают управленческой спецификой[46].
Иного взгляда придерживался И. Н. Ананов. Он предлагал классифицировать исполнительно-распорядительную деятельность с точки зрения: характера этой деятельности; тех субъектов (юридических и физических лиц), на регулирование поведения которых она направлена; материальных объектов (государственная, кооперативная и личная собственность), с которыми в отдельных случаях эта деятельность связана[47].
По характеру исполнительно-распорядительной деятельности автор различал: а) «организацию», которая охватывает деятельность, связанную с образованием, реорганизацией или ликвидацией учреждений, предприятий, госорганов, установлением или изменением их структуры, штата, укомплектованием или обновлением персонала, наделением материальными средствами, установлением должностных окладов, утверждением положений и уставов; б) руководство, которое связано с направлением работы уже организованных аппаратов государства, с утверждением планов их работ, с мерами обеспечения выполнения этих планов, с мерами проверки исполнения.
С точки зрения субъектов И. Н. Ананов различал три вида исполнительно-распорядительной деятельности: а) деятельность в отношении нижестоящих звеньев; б) деятельность в отношении неподчиненных звеньев (учреждений и организаций, входящих в системы других ведомств); в) внутризвенную деятельность исполнительно-распорядительного органа (например, директора завода в отношении рабочих и служащих завода).
Наконец, по материальным объектам приложения исполнительно-распорядительной деятельности автор выделял: а) управление, осуществляемое госорганами в отношении государственной собственности; б) государственное руководство, учет и контроль, осуществляемые госорганами в отношении колхозно-кооперативной собственности; в) государственное регулирование, учет и контроль в отношении личной собственности отдельных граждан-владельцев, осуществляемые госорганами[48].
В предложенной И. Н. Анановым конструкции вызывает сомнение прежде всего правомерность разделения таких понятий, как управление, организация, руководство. Мы считаем эти понятия взаимопроникающими друг в друга. Управление несет в себе черты организационной деятельности и в то же время представляет собой руководство. В. И. Ленин рассматривал управление и организацию как явления однопорядковые: «Для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать»[49].
На связь между управлением и организацией указывал и М. И. Калинин: «У нас управлять, – говорил он, – значит организовывать десятки миллионов трудящихся»[50].
Управление – это организующая деятельность, главная задача исполнительно-распорядительных органов. С другой стороны, организация тесно связана с руководством как определенным проявлением организующей деятельности[51].
И. Н. Ананов связывал понятие руководства с функционированием уже организованного аппарата. В этом случае может возникнуть представление, что на определенном этапе управленческой работы организация выполнила свои задачи и уступила место руководству. И организация и руководство осуществляются одновременно как единый процесс управления. Можно сказать, что организация – эта такая деятельность, которая осуществляется и по вертикали и по горизонтали, тогда как руководство преимущественно связано со взаимодействием между вертикально расположенными звеньями.
Что касается понятий «управление» и «руководство», то действующее законодательство использует их для характеристики отличных друг от друга процессов, хотя и не всегда последовательно. Так, Конституция СССР 1936 г. применительно к системе исполнительно-распорядительных органов использует термин «руководство» в нескольких аспектах: Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (п. «г» ст. 68); министры СССР руководят отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР (ст. 72). Законодатель при этом исходит из того, что в процессе руководства решаются общие задачи, которые охватывают либо определенное направление работы, либо какую-то отрасль управления. Термину же «управление» Конституция придает значение непосредственного воздействия. В ст. 76 Конституции дается представление о соотношении указанных понятий: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР».
Что же касается общесоюзных министерств, то Конституция СССР не дает достаточно четкого определения характера их деятельности. На основании ст. 75 общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Спрашивается, управляет ли чем-либо общесоюзное министерство? Несомненно, управляет, хотя в Конституции об этом и не говорится. Союзно-республиканское министерство СССР, управляя предприятиями, указанными в списке, действует в этой части точно так же, как и общесоюзное министерство. Причем масштабы непосредственного управления в общесоюзном министерстве значительно шире, чем в министерстве союзно-республиканском[52].
Таким образом, управление и руководство – понятия, различающиеся главным образом по своему объему и направленности. Управление охватывает более широкую сферу отношений, нежели руководство. С нашей точки зрения, управление охватывает также и отношение человека, например, к техническим средствам – машинам и механизмам, тогда как руководство характеризуется лишь взаимоотношениями между людьми, т. е. социальными свойствами. Кроме того, руководство в процессе исполнительно-распорядительной деятельности преимущественно связано с распорядительством в широком смысле, тогда как среди элементов управления есть и исполнительство.
Характеристика управленческой деятельности с точки зрения субъектов тоже имеет, на наш взгляд, уязвимые места. Во-первых, здесь больше оснований говорить не о видах управления, а об объеме управленческой деятельности. Во-вторых, деятельность в отношении нижестоящих звеньев и внутризвенная деятельность – это по сути одно и то же. Например, деятельность директора в отношении рабочих и служащих данного предприятия есть не что иное, как деятельность в отношении нижестоящих звеньев.
