Государственное управление, административный процесс и административно-процессуальное право – явления, тесно связанные друг с другом. Все они, будучи относительно самостоятельными социальными институтами, в совокупности образуют устойчивую систему, выступая в качестве ее элементов. Эта система отличается сложностью потому, что, во-первых, она охватывает весьма обширную сферу общественных отношений управленческого характера, во-вторых, составляющие данную систему элементы сами представляют собой системы, в-третьих, в государственном управлении используются не только правовые, но и неправовые средства[6].
Основное внимание советских административистов до настоящего времени было сосредоточено на проблемах лишь одного из элементов названной системы – советского государственного управления. Его понятие, сущность и содержание, а также принципы этого вида государственной деятельности, круг субъектов и многие другие аспекты раскрываются во многих научных трудах советских юристов[7]. Причем все они рассматривают государственное управление, как правило, обособленно, не связывая с административным процессом и нормами, регулирующими его. Это объясняется тем, что государственное управление – явление сложное и многообразное, оно требует специального подхода, что затрудняет одновременное достаточно глубокое исследование административного процесса и административно-процессуального права.
Преимущественная разработка проблем государственного управления имеет и свою положительную сторону. Она состоит в том, что теперь на основе достигнутых научных результатов появляется реальная возможность для активизации усилий в исследовании административного процесса и административно-процессуального права. За последнее время опубликован ряд специальных работ на эти темы[8].
Третий элемент системы – административно-процессуальное право – относится к числу вопросов, почти не разработанных в советской юридической литературе. Поэтому, обращаясь к анализу некоторых проблем советского административного процесса и административно-процессуального права, в интересах системного подхода мы остановимся на общей характеристике государственного управления с единственной целью – определить исходные позиции, необходимые для решения затронутых вопросов.
Среди ученых-юристов ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что государственное управление представляет собой одну из форм деятельности Советского социалистического государства. Разногласия касаются других его сторон, например определения числа форм (видов) этой деятельности. Не ставя своей задачей критический анализ многочисленных высказываний на этот счет, отметим, что, с нашей точки зрения, к формам советской государственной деятельности относятся: осуществление представительной власти, государственное управление, правосудие и контрольно-надзорная деятельность.
Первые три формы общепризнаны, что же касается четвертой – контрольно-надзорной, то до настоящего времени к ней относился только прокурорский надзор, в силу чего она обычно именовалась надзорной[9], или прокурорской[10].
По нашему мнению, в современных условиях уже не представляется возможным ограничить эту форму деятельности Советского государства только функциями прокурорского надзора. Программа КПСС ясно указывает на существенное возрастание в нынешних условиях роли народного контроля за деятельностью государственного аппарата. Усиление народного контроля рассматривается в качестве одного из условий развития социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. В целях широкого привлечения трудящихся к участию в контроле и проверке Верховный Совет СССР 9 декабря 1965 г. принял Закон «Об органах народного контроля». Систему этих органов в СССР составляют: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, автономных областей, окружные, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях[11]. Все это свидетельствует об огромной значимости контрольной деятельности. Вот почему с нашей точки зрения, было бы неверным недооценивать роль контроля, функции которого, несомненно, распространяются на все звенья советского государственного аппарата в целом, а не только на исполнительные и распорядительные органы. Народный контроль выходит за пределы сферы управления, приобретает общегосударственный характер, поэтому его следует рассматривать ныне как составную часть одной из форм советской государственной деятельности, а именно контрольно-надзорной.
Объединение контроля и надзора обусловлено, по нашему мнению, следующим.
Во-первых, функции контроля и надзора составляют для органов народного контроля и прокуратуры главное содержание их деятельности, основную задачу, ради выполнения которой они созданы; во-вторых, деятельность названных органов имеет в принципе единое «охранительное» назначение, хотя конкретные проявления, способы, приемы контроля и надзора в известной степени отличны друг от друга; в-третьих, контроль и надзор в конечном счете представляют собой средства, при помощи которых Советское государство ведет борьбу с нарушениями социалистической законности, государственной дисциплины, иными отрицательными явлениями и добивается восстановления нарушенной нормы права, совершенствования организационной структуры и деятельности государственных и общественных органов.
По вопросу о понятии и содержании управленческой деятельности Советского социалистического государства имеется обширная литература, высказаны многочисленные точки зрения. Однако единства взглядов не достигнуто. Так, для характеристики этой формы деятельности применяется несколько терминов: «исполнительно-распорядительная деятельность», «государственное управление» и значительно реже – «административная деятельность». По мнению ряда ученых, эти понятия выражают различные явления и находятся в определенном соотношении друг с другом.
Например, Н. А. Волков рассматривает исполнительно-распорядительную деятельность как нечто более широкое по сравнению с государственным управлением. Автор пришел к выводу, что исполнительно-распорядительная деятельность настолько отличается от государственного управления по содержанию, что может быть самостоятельной[12].
Ц. А. Ямпольская тоже считает, что исполнительно-распорядительная деятельность и деятельность по управлению (государственное управление) – не одно и то же. Однако, по ее мнению, второе гораздо шире первого. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ц. А. Ямпольская, – это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам»[13].
Против отождествления исполнительно-распорядительной деятельности и государственного управления высказывались и другие авторы[14].
В противоположность им многие советские административисты, а также их коллеги в зарубежных социалистических странах рассматривают «исполнительно-распорядительную деятельность», «государственное управление», «административную деятельность» как понятия идентичные, объединяемые единством содержания и целенаправленности[15]. Эта точка зрения представляется правильной. Известно, что В. И. Ленин ставил знак равенства между администрированием как видом деятельности и управлением. Он писал: «“Двойное” подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению»[16].
Нет единого мнения и по вопросу о субъектах управленческой деятельности. Одни административисты рассматривают советское государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность всех государственных органов. Наиболее развернутая аргументация этой позиции содержится в трудах С. С. Студеникина[17]. Ее поддерживают некоторые ученые и в настоящее время. Так, В. И. Попова пишет: «…советское государственное управление, или административная деятельность, – это исполнительная и распорядительная деятельность всех органов государства, осуществляемая под руководством Коммунистической партии и представительных органов государственной власти и направленная на непосредственное оперативное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, на выполнение советских законов, осуществление задачи и функций социалистического государства»[18]. Такая широкая трактовка субъектов управленческой деятельности встречает правильные, на наш взгляд, возражения со стороны тех административистов, которые рассматривают государственное управление как деятельность только исполнительно-распорядительных органов.
