Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты[30].
1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».
2. Средства деятельности органов государственного управления, правовые формы этой деятельности. «Специфику деятельности органов государственного управления составляет возможность обеспечить подчинение путем применения государственного принуждения. Речь идет, разумеется, не о фактическом применении такого принуждения, а о юридической возможности его применения. Эта черта не присуща никакому иному органу, кроме органа государственного управления».
3. Организационное единство государственного управления при одновременном охвате большого количества специальных проблем.
4. Особый характер «продукции» органа государственного управления.
Эта конструкция вызывает возражения. Специфику цели управленческой деятельности автор видит не в ее содержании, а в том, что для исполнительных и распорядительных органов она устанавливается извне. Но то же самое можно сказать и в отношении цели Совета, суда, прокуратуры – здесь тоже цель устанавливается извне. Вряд ли правомерно спецификой управления считать и способность исполнительных и распорядительных органов к осуществлению принуждения по той простой причине, что аналогичной способностью обладают и другие органы.
По нашему мнению, характерные черты советской управленческой деятельности состоят в следующем.
1. Управление – это самостоятельная форма деятельности Советского государства. Она осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.
Управление – основной вид деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Однако помимо выполнения управленческих функций эти органы выступают в некоторых случаях и как субъекты гражданско-правовых отношений при заключении ими разного рода сделок и договоров[31].
Что касается общественных организаций, то степень их участия в управленческой деятельности зависит от конкретного назначения этих субъектов. Для одних, например профессиональных союзов, участие в управлении составляет лишь часть их деятельности. Для многих общественных органов управление составляет основной вид их деятельности, например для общественных отделов исполнительных комитетов.
2. Управленческая деятельность направлена на организацию практического осуществления функций Советского государства. Известно, однако, что организационная работа присуща не только исполнительным и распорядительным органам государственной власти. Элементы организации используются в процессе деятельности всех государственных органов, а также общественных организаций.
В то же время организаторская деятельность органов государственного управления имеет ряд особенностей, выражающихся, как отмечает Г. И. Петров, в том, что ей присущ практический непосредственный характер, она опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством[32]. С этим следует согласиться. Действительно, не всякая организационная деятельность может быть признана управленческой в узком смысле слова. Для этого она, по нашему мнению, должна отвечать ряду условий. Во-первых, составлять главную задачу соответствующих государственных или общественных органов. Как известно, такая задача присуща именно органам государственного управления. Во-вторых, организационная деятельность должна осуществляться не только в пределах какого-либо органа или внутри данной системы органов, а и вовне. Это качество присуще лишь органам государственного управления. В-третьих, организационная деятельность должна быть направлена на реализацию всех функций государства, поскольку в этом главная цель управленческой деятельности. Такую организационную деятельность осуществляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти. В-четвертых, организационная работа должна быть непрерывной, а не эпизодической, ибо непрерывность есть одно из главных условий оперативности.
Все названные качества, взятые в совокупности, и дают представление об организации в процессе управленческой деятельности.
3. Государственное управление как форма деятельности Советского государства связано с реализацией властных полномочий. Характер властных полномочий органов, выполняющих управленческую деятельность, различен. Он зависит от конкретного назначения органа, от содержания и масштаба его работы и ряда других факторов.
Признание государственно-властного характера управленческой деятельности, разумеется, не должно вести к игнорированию всевозрастающего значения организационно-разъяснительной работы, не связанной непосредственно с применением власти. Вместе с тем некоторые административисты, на наш взгляд, несколько опережают события, недооценивая властную сторону управленческой деятельности. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ю. А. Тихомиров, – связывается уже не столько с изданием государственно-властных актов, сколько с научно-техническими и оперативно-организационными функциями»[33]. Такой вывод представляется преждевременным. Развитие государственности в современный период характеризуется тем, что на протяжении определенного времени будут переплетаться черты государственного руководства, предполагающего реализацию властных полномочий, и общественного самоуправления. Поэтому не настало еще время отказываться от правового регулирования, которое представляет собой одно из выражений властных полномочий.
Программа КПСС отмечает, что «большое значение приобретает дальнейшее укрепление социалистического правопорядка, совершенствование правовых норм, регулирующих хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, содействующих решению задач коммунистического строительства и всестороннему расцвету личности»[34].
4. Особенность управленческой деятельности Советского государства составляет правотворчество. Как известно, из всех форм деятельности Советского государства только осуществление представительной власти и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.
Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.
Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»[35].
Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.
Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.
Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов[36]; во-вторых, путем участия общественных организаций в обсуждении проектов различных нормативных актов; в-третьих, в процессе разработки предложений, направляемых компетентным государственным органам; в-четвертых, путем привлечения представителей общественности к разработке проектов различных актов.
