Но в юридической литературе обосновывается также точка зрения, согласно которой и Советы депутатов трудящихся являются субъектами управленческой деятельности[19].
Действительно, в широком смысле управление делами социалистического государства осуществляют все системы государственных органов. В работе «Удержат ли большевики государственную власть?» В. И. Ленин писал: «К управлению государством…мы можем сразу привлечь государственный аппарат, миллионов в десять, если не в двадцать человек, аппарат, не виданный ни в одном капиталистическом государстве»[20].
Рассматривая управление в широком смысле, В. И. Ленин называл органами управления и Советы депутатов трудящихся и суд. Советы, подчеркивал В. И. Ленин, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся».
Одну из особенностей советского государственного аппарата В. И. Ленин видел в соединении законодательной и исполнительной деятельности. Эти ленинские положения нашли практическое отражение, в частности, в Конституции СССР 1924 г. Согласно ст. 17 Центральный Исполнительный Комитет, являвшийся высшим органом государственной власти в период между съездами Советов, объединял работу «по законодательству и управлению» Союза ССР. Статья 29 этой же Конституции определяла Президиум ЦИК СССР как высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР[21].
Участие представительных органов в управлении государством является прямым выражением их полномочий. Следовательно, и в прошлом управление общественными делами составляло задачу не только исполнительных и распорядительных органов.
Но в понятие советского государственного управления правомерно вкладывать и другой смысл – узкий. В этом случае управление осуществляет особая система государственных органов, специально приспособленных для исполнительно-распорядительной, управленческой деятельности. Именно такое понимание управления составляет содержание интересующей нас формы деятельности Советского социалистического государства.
Участие Советов депутатов трудящихся в управленческой деятельности не дает оснований для того, чтобы рассматривать их в качестве органов государственного управления[22]. Думается, что такой подход ни в какой степени не колеблет авторитетности представительных органов государственной власти. «Советы, – отмечает Ю. М. Козлов, – характеризуются как органы управления лишь в связи с тем, что функции управления практически осуществляются через их исполнительно-распорядительные органы и от имени Советов»[23].
Признав Советы депутатов трудящихся органами государственного управления, мы должны будем признать законы Верховных Советов и решения местных Советов актами государственного управления. Однако вряд ли нужно доказывать, что закон Верховного Совета СССР никогда не утрачивает свойств акта высшего органа государственной власти, непосредственно выражающего волю всего советского народа.
Равным образом и решения местного Совета депутатов трудящихся сохраняют свойства акта местного представительного органа государственной власти. «Тот факт, – пишет И. Н. Пахомов, – что Советы в случае необходимости решают вопросы управления, не означает их превращения в органы государственного управления, а издаваемые ими юридические акты по этим вопросам – в акты управления»[24]. Таким образом, субъектами управленческой деятельности в узком смысле слова являются исполнительные и распорядительные органы, составляющие важную часть аппарата Советского государства. Они действуют под контролем представительных органов государственной власти, ими формируются. Органы государственного управления выполняют основную часть управленческой работы государства.
В современных условиях коммунистического строительства происходит постоянное совершенствование государственного управления. В Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции» говорится: «Всемерное совершенствование централизованного планового руководства и развитие демократических основ управления, привлечение к управлению широких масс трудящихся, улучшение системы учета и контроля, разработка и повсеместное внедрение научной организации труда, применение современных научно-технических средств – таковы основные пути развития системы управления»[25].
Процесс совершенствования государственного управления сложен и многообразен, поскольку он охватывает все стороны управленческой деятельности и касается ее объема, методов осуществления, принципов построения аппарата и т. д. Возрастание объема управленческой деятельности, прежде всего, связано с естественным и непрерывным развитием отраслей народного хозяйства и культуры.
Развитие советского государственного управления неразрывно связано с проблемой совершенствования методов управленческой деятельности. Этой проблеме особое внимание уделил сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС, указавший на необходимость обеспечения научно обоснованного сочетания экономических и административных (управленческих) методов работы хозяйственных органов.
Осуществляемая в нашей стране хозяйственная реформа означает новый подход к управлению экономикой. «Суть его состоит в том, чтобы усилить роль экономических методов руководства, совершенствовать государственное планирование и расширять хозяйственную самостоятельность и инициативу предприятий, всемерно внедрять и совершенствовать хозрасчет. Успешное осуществление реформы в значительной мере зависит от правильного сочетания централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью предприятий…»[26]
Речь, таким образом, идет не о противопоставлении этих двух методов руководства, а об их органическом соединении. Поэтому совершенствование методов управления производством предполагает: а) сокращение в допустимых пределах той части деятельности вышестоящих органов государственного управления, которая была связана с прямым распорядительством; б) перемещение прав, ранее принадлежавших указанным органам, непосредственно в сферу оперативного руководства производственными процессами; в) более четкое ограничение сферы централизованного планового руководства[27].
Кроме исполнительно-распорядительных органов государственной власти к субъектам управленческой деятельности относятся также и общественные организации. Значение их в управлении неуклонно возрастает. При этом происходит процесс двоякого рода: с одной стороны, расширяется сфера действия общественных организаций, все большее число вопросов переходит к ним от государственных органов, с другой стороны, повышается эффективность управленческой деятельности общественных организаций и их органов вследствие предоставления им более широких возможностей и средств воздействия. Примером может служить изменение правового статуса наблюдательных комиссий, которые в соответствии с новым Положением образуются при всех исполкомах районных и городских Советов и обладают значительно большей сферой деятельности, нежели раньше[28].
Программа Коммунистической партии Советского Союза предусматривает расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении государства.
Таким образом, управление как форма советской государственной деятельности осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.
Управленческая деятельность Советского государства имеет своим назначением практическую организацию осуществления его функций. Содержанием этой деятельности является реализация советских законов, практическая непосредственная организация социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне[29].
Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты[30].
1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».
