в эпоху промышленной революции мы не видим таких сравнительно налаженных или, по крайней мере, организационно оформленных механизмов, как в советское и наше время.
III
Высшие госучреждения: промышленная политика
■ Комитет министров, Государственный совет, Правительствующий сенат: их участие в управлении промышленностью
■ Техника работы, механизмы принятия решений, тайм-менеджмент высших коллегиальных органов
■ Временные комитеты «под задачу» на примере железных дорог и снижения процентной ставки
■ Программные документы промышленной политики
■ Двигатель промышленной революции: министр финансов Е. Ф. Канкрин
■ Формы награждения предпринимателей
Есть старый анекдот про англичанина в Москве, уточняющего у местного жителя, как отличить станцию метро «Арбатская» синей (blue) ветки от станции метро «Арбатская» голубой (blue) ветки.
Ответ москвича – «You should feel it» – «Вы должны это чувствовать!» Добавлю от себя – «чувствовать сердцем», потому что рациональный ум здесь пасует.
Подобные ощущения возникают у исследователя при попытке разобраться в логике распределения полномочий и дел между несколькими высшими управляющими органами в первую и вторую великие индустриализации.
В СССР, например, индустриализацией управляли одновременно Политбюро – высший партийный орган; Совет народных комиссаров – высший советский орган, аналог правительства; Совет труда и обороны – еще один высший государственный исполнительный орган, что-то вроде нынешнего Совета безопасности; Высший совет народного хозяйства – еще один высший исполнительный орган с акцентом на управление народным хозяйством.
В Российской империи высшие государственные управляющие органы также далеко не всегда подчинялись очевидной и прозрачной логике квадратиков и стрелочек в организационной структуре. К тому же распределение полномочий между ними постоянно изменялось.
Комитет министров, Госсовет, Правительствующий сенат
Комитет министров, созданный Александром I в начале его царствования, носил совещательный характер и не был правительством в современном смысле слова. Однако рассматривал большое количество как регуляторных, так и текущих вопросов управления промышленностью.
Государственный совет, основанный в 1810 г., был органом законосовещательным, готовящим законопроекты к утверждению императором; рассматривающим и готовящим к утверждению госбюджет; определяющим полномочия министерств. Эти три функции Госсовета были заданы Манифестом о его создании 1810 г. [Учреждение Государственного совета, 64–65].
Создание Госсовета, как видно из всей его дальнейшей деятельности, было весьма благодетельной реформой. Все новые законодательные инициативы и изменения в действующие законы теперь проходили через тщательную профессиональную проработку в профильных департаментах Госсовета и затем в самом Госсовете, объединяющем опытнейших управленцев империи.
При этом в Госсовете рассматривались не только «законы», но и «уставы», и «учреждения» – например, уставы акционерных обществ. Время от времени императоры решали некоторые дела в обход Госсовета для скорости, но в целом уважительно и с большим вниманием относились к этому учреждению.
Правительствующий сенат был учрежден Петром I как аналог правительства на время отсутствия императора в столице.
К середине XIX в. Сенат, формально оставаясь главным исполнительным органом, после долгой аппаратной борьбы стал в большей степени органом судебным и апелляционным.
Адам Чарторижский, один из сподвижников Александра I в ранние годы его царствования, ярко описывает одряхление Сената и постепенное перенесение административных полномочий в министерства [Чарторижский, 213–223].
Модест Корф отмечает, что «при первом образовании наших министерств каждому министру приказано было в конце года отдавать Государю через Сенат отчет в управлении его части», а Сенат должен быть исследовать отчет, требовать пояснений от министра, сличать отчет с показаниями с мест и т. п.
Однако через пару лет этот порядок «превратился в один письменный обряд, и наконец и самый этот обряд пресекся» [Корф 1838, 57].
Этот управленческий кейс «борьбы синей и голубой "Арбатских"» крайне интересен, в том числе для нашего вопроса управления промышленностью и торговлей.
В рамках борьбы юного министерского носорога с дряхлым сенатским бегемотом вся коммерческая и промышленная тематика за несколько лет переместилась из Сената в Министерство финансов.
В 1801 г. было учреждено Министерство коммерции, которому была подчинена сенатская Коммерц-коллегия. В 1810 г. и коллегия, и министерство были упразднены, полномочия ушли в Минфин.
В 1805 г. была упразднена Мануфактур-коллегия Сената и заменена Департаментом мануфактур, сначала в структуре МВД, потом, с 1819 г., в Минфине.
В 1806 г. та же участь постигла Берг-коллегию, замененную Горным департаментом Минфина. В следующей главе мы увидим, что Горный департамент – это контроль над огромной промышленной отраслью, по значению в экономике страны сопоставимой с современными Росатомом или Газпромом.
В самых мрачных тонах эта аппаратная война описана в огромной монографии «История Сената за 200 лет», изданной в Сенатской типографии в 1911 г. [История Сената, т. III, 457–458, 495].
В 1827 г., например, выходит «Высочайше утвержденное положение Комитета министров» – оценим иронию! – «О неделании от Сената выговоров Губернаторам без Высочайшего разрешения» [ПСЗ, закон 1656 от 27.12.1827, т. 2, с. 1114].
В 1831 г. «был изобретен сначала в Министерстве внутренних дел, а затем распространен и для других министерств "хозяйственный" способ возведения казенных построек». Т. е. без заранее утвержденной сметы и без надзора Сената, только с передачей постфактум финансовых отчетов в Казенную палату [История Сената, т. III, с. 495].
Помню реплику одного из губернаторов в кофе-паузе тайм-менеджерского семинара: «Ну, раз и так никак, и эдак никак, будем строить хозспособом». Кофе-пауза заканчивалась, я не успел уточнить и все думал, что это за «хозспособ».
Оказывается, все давно придумано и описано, см. в ПСЗ, закон 1489 от 10.09.1831, т. 6, с. 8 и далее. Такой довольно русский метод управления – сначала нагромоздить множество контрольных процедур, а потом, поняв, что нормально работать через них невозможно, создавать обходные пути.
Интересно проследить ход борьбы министерств с Сенатом изнутри бюрократического аппарата.
В документах Департамента мануфактур есть дело 1828 г. с безобиднейшим названием «О сокращении делопроизводства по Департаменту» [РГИА 18–1–131].
Но это бюрократический детективный триллер. Он начинается с просьбы министра финансов Егора Францевича Канкрина к начальнику Департамента Якову Александровичу Дружинину подумать и доложить, «по каким предметам и каким образом можно было бы сократить число бумаг меньшей сложности, представляемых в Правительствующий Сенат по департаменту, Вашему управлению вверенному».
Однако эта невинная просьба почему-то направлена под грифом «Секретно». Из дальнейшей переписки видно, почему.
Яков Александрович рассуждает о порядке рассмотрения дел в высших правительственных органах и прорабатывает несколько десятков серьезных регуляторных вопросов, которые Департамент мануфактур мог бы решать без излишнего утруждения Комитета министров и Правительствующего сената.
Рис. 3–1
«Переписка об улучшении оформления докладных бумаг» [РГИА 18–1–143]. Невинные предложения по оптимизации делопроизводства иногда могли прикрывать мощную подковерную борьбу за многомиллионные полномочия
Рис. 3–2
