В настоящее время заявлено о децентрализации государственного управления, но как это отразится на проблеме развития местного самоуправления, формирования его институционализации – этот вопрос пока остается открытым. Нет ясности в свете проводимых реформ статуса государственных и бюджетных учреждений относительно состояния образования, медицинского обеспечения, сохранения культуры.
Институционализация местного самоуправления, как показатель его «взрослости», требует комплексного подхода, критерием достижения которого является степень участия структур гражданского общества, каждого человека в деятельности муниципальных образований, степень комфортности проживания и жизнедеятельности населения, уровня его занятости, решения социальных проблем. Однако на практике население отчуждено от местной власти, чаще всего безучастно к проблемам местного самоуправления. Институционализация местного самоуправления невозможна без решения политических проблем через реальную децентрализацию системы властных отношений, проведения экономических преобразований с целью формирования реальных отношений конкуренции и защиты национальных интересов в сфере экономики. Также необходимо реформировать бюджетно-налоговые отношения в сторону повышения заинтересованности населения муниципальных образований и их органов власти в увеличении доходов местных бюджетов и создания реальной основы для качественного решения социальных и иных вопросов местного значения.
Следует усовершенствовать саму организацию местного самоуправления, чтобы, сохраняя все ценное, накопленное в отдельных местах, повернуть деятельность этого уровня публичной власти в сторону привлечения жителей муниципальных образований к решению ряда местных вопросов, создания различных инициативных групп, формирования общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как мощного средства проявления народовластия на местах.
Кроме того, дальнейшее развитие местного самоуправления в России диктует необходимость институционализации новых или значительно усовершенствованных действующих муниципально-правовых институтов, например таких, как институты контрольных органов муниципальных образований, территориального общественного самоуправления, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, и других.
Таким образом, можно констатировать, что процесс теоретической и практической институционализации местного самоуправления в качестве формы народовластия и одной из основ конституционного строя нельзя считать законченным. В связи с отсутствием до настоящего времени в России фундаментальных, комплексных системно-правовых исследований, посвященных проблемам институционализации местного самоуправления, предстоит дальнейшая многотрудная научная и практическая деятельность по детальному обоснованию теоретической концепции местного самоуправления и разработке на ее основе конкретных предложений по совершенствованию действующего федерального и регионального законодательства.
Все указанные выше обстоятельства и обусловливают актуальность и необходимость проведения комплексного публично-правового исследования теоретической и практической институционализации системы местного самоуправления.
Глава I
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД
§ 1. Местное самоуправление
как основа конституционного строя
Российской Федерации
Местное самоуправление в настоящее время – чрезвычайно сложное и многообразное явление объективной реальности публично-правовой сферы общества. Его историческое развитие, как в России, так и в других странах мира, исследовано учеными политологами и правоведами, а результаты исследований изложены в большом количестве научных работ.
Нельзя не признать, что современное российское местное самоуправление изучено довольно подробно и тщательно, а количество исследований в этой области неуклонно растет год от года. Однако остается и большое количество проблем, не получивших разрешения в науке муниципального права, что существенно влияет на верное понимание сущности местного самоуправления как теоретиками, так и практиками, призванными обеспечить надлежащую реализацию местного самоуправления.
В качестве одной из основных проблем теории муниципального права России, на наш взгляд, является большое количество качественно разных подходов к пониманию местного самоуправления. С одной стороны, разнообразие подходов должно обогатить научное знание о таком явлении, как местное самоуправление. С другой стороны, ситуация, когда по объективным причинам ученые-муниципалисты не могут согласовать между собой все существующие подходы к пониманию местного самоуправления так, чтобы это устроило абсолютно всех, привела к определенному смешению понятий и недостаточной четкости в формулировке определений местного самоуправления и наполнения их содержанием.
Нужно отметить, что в последние годы в отечественной науке муниципального права появились исследования, в которых предприняты попытки навести порядок и систематизировать знания о местном самоуправлении, с тем, чтобы выстроить новую научную основу для дальнейших исследований в этой области. В частности, в 2001 году была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Институционализация местного самоуправления в системе власти в Российской Федерации», в которой предпринята удачная попытка рассмотреть местное самоуправление как политико-правовой институт, его концептуальные особенности[1]; в 2006 году была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа»[2], в которой предпринята удачная попытка проанализировать эволюцию правового регулирования территориальной основы местного самоуправления с целью научного оформления такого правового института, как территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации.
Существуют отдельные исследования местного самоуправления, выполненные совместно отечественными и зарубежными специалистами. В частности, в 2005 году была издана российско-испанская исследовательская работа «Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России: Рынок и социальное развитие. М.: Московская школа политических исследований», в которой на основе опыта организации местной власти в Испании делаются прогнозы и предложения развития института местного самоуправления в России[3]. В 2007 году в Москве была издана исследовательская работа, в которую вошли труды российских, немецких, киргизских и монгольских специалистов, «Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации», в ней авторы освещают отдельные аспекты институционального развития местного самоуправления в своих государствах[4]. В 2011 году было защищено диссертационное исследование И. Н. Трофимовой на соискание ученой степени доктора политических наук «Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации»[5].
Однако ни в одной из указанных работ невозможно найти современного комплексного исследования института местного самоуправления в том понимании, какое предложил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.
К тому же, еще в начале 2000-х годов Конституционный суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, исходя из содержания ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ, констатировал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ[6].
Соответственно, на сегодняшний день имеются все основания и предпосылки для проведения научных исследований в области институционализации местного самоуправления в России.
По нашему мнению, на данный момент существует несколько доводов в пользу необходимости научных исследований, посвященных институционализации местного самоуправления.
Во-первых, в России местное самоуправление находится на очередной стадии реформирования, которая качественно отличается от этапов 1990–1993 гг., 1993–1995 гг., 1995–2003 гг. Есть весьма весомые основания считать, что настоящий этап реформирования местного самоуправления, основанный на Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7], продлится гораздо дольше, чем этапы предыдущие. Значит, важно уже сейчас разработать теорию институционализации местного самоуправления, рассчитанную на достижение задач муниципальной реформы и поступательное демократическое развитие местного самоуправления.
