в ущерб участию населения в политическом процессе, прозрачности и подотчетности институтов власти развивались неформальные, клиентелистские, монополистские и силовые тенденции. Это свидетельствовало о возможном негативном развитии политических институтов, сопровождаемом ростом коррупции[264]. Сначала функционирования основанной на ООП Палестинской администрации, особенно с 1997 г., возросло число обвинений, разоблачений и коррупционных скандалов. Хотя Ясир Арафат не критиковался лично и открыто, но очевиден был факт, что коррупционные процессы затронули и администрацию президента ПНА[265].
С одной стороны, палестинский путь создания государства обретал черты, свидетельствовавшие о развитии модели государственного капитализма, способного трансформировать Палестину в динамично развивающуюся общность. На начальном этапе ПНА обладала внутренней устойчивостью, согласованной работой институтов, легитимностью и политической волей, необходимой для реализации глубоких социальных, экономических и политических преобразований.
С другой стороны, отчетливо проявлялись непреодолимые препятствия и определенные факторы, направлявшие развитие событий в противоположном направлении: разобщенность и внутренние конфликты на почве ограниченных ресурсов, использование властных рычагов с целью приобретения необходимой для выживания режима поддержки у определенных влиятельных политических сил и общественных групп.
Палестинский политический процесс обретал черты автократического правления, переходной и форсированной фазы становления государственности, определялся бедностью основной массы населения, зависимостью от иностранного капитала, что создавало условия для коррупционного неопатримониального режима.
В рамках формальной политической системы функционировали формальные политические институты на основе принципа сдержек и противовесов. Несмотря на то, что коррупция и недостатки в управлении снижали степень легитимности государственной власти и ограничивали возможности для развития, только президентский режим и абсолютная концентрация власти способны были направить создаваемое Палестинское государство по пути развития, но лишь при условии наличия воли у политического руководства. В действительности же распространились такие явления, как слабая система контроля и отсутствие прозрачности, дублирование функций между политическими институтами, неэффективное государственное управление, а также неотрегулированный законодательный процесс.
Наличие неформальной системы властных отношений обусловливало соответствующее разделение властных функций в пределах палестинской политической системы. Помимо такого фактора, как компетентное управление, ориентированное на развитие, государство должно обладать внутренней устойчивостью и структурой. Неформальные центры власти, «васта» (посредничество) и «мехсубиа» (патронажная система) направили палестинское общество по пути клиентелизма, основанного на «грабительских» методах управления экономикой.
На данном этапе в ПНА на фоне политического кризиса наблюдаются общественные связи, имеющие неполный институциональный статус. Речь идет об институтах сформированных, но не имеющих достаточного социального одобрения или потерявших его за время своего функционирования. Они либо сумеют в дальнейшей перспективе развиваться при определенных политических условиях, либо обречены на постепенное отмирание. Для понимания современных политических процессов, происходящих в Палестинской национальной автономии, необходимо рассмотреть институциональное оформление органов исполнительной, законодательной и судебной власти.
3.1. Система властных отношений в рамках Палестинской национальной администрации: 1993–2006 гг
В сентябре 1993 г. на церемонии в Вашингтоне была подписана Декларация Принципов о временных мерах по самоуправлению или «Газа и Иерихон сначала» («Осло-1»)[266]. Свои подписи под документом поставили министр иностранных дел Израиля Шимон Перес и от имени руководства ООП Махмуд Аббас в присутствии президента США Билла Клинтона, премьер-министра Израиля Ицхака Рабина и председателя ООП Ясира Арафата. Тем самым представители Израиля и ООП зафиксировали план создания на палестинских территориях избираемого Совета («Совет» – наименование Палестинского законодательного собрания в «соглашениях Осло»). В соглашениях использовалась стратегия «земля в обмен на мир»[267]. В октябре 1993 г. в Тунисе XX сессия Центрального совета ООП поручила Исполкому ООП сформировать Совет ПНА на оговоренный в соглашениях переходный период и избрала Ясира Арафата председателем создаваемой Палестинской национальной администрации[268].
Формируемый Совет должен был легитимизировать палестинскую власть на территории Западного берега реки Иордан и Сектора Газы, являясь ее демократической и представительной основой[269]. Предполагалось, что срок полномочий Совета не превысит даты окончания переходного периода – 4 мая 1999 г. Однако в связи с началом «Интифады Аль-Аксы» (сентябрь 2000 г.) и продолжающейся военной «оккупацией» Израилем значительной части палестинских территорий выборы в этот орган неоднократно переносились без определения конкретной даты.
4 мая 1994 г. в Каире И. Рабин и Я. Арафат подписали окончательный вариант Соглашения по Сектору Газы и Иерихону (известное как Каирское соглашение, скрепленное подписями А. Козырева, У. Кристофера и президента Египта X. Мубарака). В этом документе израильское и палестинское руководство определили принципы предварительного ухода Израиля из Сектора Газы и Иерихона, а также создания Палестинской национальной администрации[270]. Работа ПНА ограничивалась пятью годами, по истечению которых должно было последовать окончательное урегулирование палестино-израильского конфликта на основе двух Резолюций Совета Безопасности ООН – 242[271] и 338[272].
Вслед за этим в 1995 г., в г. Таба было достигнуто Временное израильско-палестинское соглашение о Западном береге реки Иордан и Секторе Газы («Осло-2» или «договор Таба»), которое расширило действие Соглашения «Газа-Иерихон» от 1994 г. и заменило его. В соглашении фиксировались аспекты перехода к Палестинской автономии, в том числе порядок ухода Израиля из населенных палестинцами районов Западного берега реки Иордан и Сектора Газы, а также раздел палестинских территорий на три категории: «А», «В» и «С» – по степени административного и военного контроля Израиля и Палестинской автономии. Поскольку Западный берег реки Иордан и Сектор Газы рассматривался как единая территориальная единица, определялось, что «А» – это территории, уже переданные Израилем под полный контроль ПHA; «В» – территории, на которых гражданские функции переданы ПНА, остальные функции еще находятся в ведении израильских властей. «С» – территории, еще находящиеся под полным израильским контролем[273].
Соглашение «Осло-2» расширяло власть ПНА, которая начала осуществлять юрисдикцию и гражданское управление на территориях «А» и «В» на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газы. К тому же на территориях «А», занимающих 70 % территории Сектора Газы и 29 % территории Западного Берега реки Иордан, ПНА отвечает также за безопасность[274].
Остальные территории до сих пор остаются под полным или частичным (в вопросах безопасности) израильским контролем, несмотря на то что к маю 1999 г. 92 % палестинских территорий (кроме Иерусалима, поселений и израильских военных объектов) должны были быть переданы под полный палестинский контроль.
В соглашении прописывался механизм передачи полномочий и ответственности органу самоуправления палестинцев на «переходном этапе» – Палестинскому законодательному совету, выборы в который были намечены на 1996 г. В документе была зафиксирована форма участия в выборах палестинцев, проживавших на Западном берегу реки Иордан, Секторе Газы и Иерусалиме[275]. В 1995 г. граждане этих территорий получили палестинские паспорта, признанные 29 государствами[276].
Палестинская национальная администрация – первый руководящий орган, созданный для управления территориями сектора Газы и частью территорий Западного берега реки Иордан в современной истории палестинского народа. ПНА функционировала параллельно со структурами
