когда Франция, подвергшись нападению всей Европы, не имея ни денег, ни кредита, ни союзников, посылала двадцатую часть своего населения навстречу неприятелю и, одной рукой туша пожар, горевший у нее внутри, другой зажигала все вокруг себя? Но что было новостью в истории общества – это видеть, как великий народ, извещенный своими законодателями, что правительственная машина останавливается, без излишней поспешности и страха обратил внимание на самого себя, исследовал глубину зла, ожидал целых два года, чтобы не спеша отыскать лекарство, и когда оно было найдено, подчинился ему добровольно, так что это не стоило людям ни одной капли крови, ни одной слезы.
Когда несовершенство первой союзной конституции сделалось чувствительным, тогда брожение политических партий, вызванное революцией, отчасти уже улеглось, а все созданные ею великие люди были еще живы. Это было двойное счастье для Америки. Немногочисленное собрание[128], взявшее на себя редактирование второй конституции, заключало в себе лучшие умы и благороднейшие характеры, когда-либо появлявшиеся в Новом Свете. в нем председательствовал Джордж Вашингтон.
Эта комиссия после долгого и зрелого обсуждения представила наконец на утверждение народа свод органических законов, которым Союз управляется еще и в наше время. Все штаты последовательно его приняли[129]. Новое союзное правительство приступило к исполнению своих обязанностей в 1789 году после двухлетнего междуцарствия, так что американская революция закончилась как раз в то время, когда начиналась наша.
Общая картина союзной конституции
Разделение атрибутов власти между верховной властью Союза и отдельных штатов. Правительственная власть штатов представляет собой общее право. Власть Союза. Исключение
Прежде всего у американцев возникло следующее затруднение: нужно было распределить верховную власть таким образом, чтобы различные штаты, составлявшие Союз, сохранили бы самоуправление во всем, что касалось только их внутреннего благосостояния, но чтобы при этом вся нация, представляемая Союзом, не потеряла бы единства и возможности удовлетворять своим общим потребностям. Задача сложная и трудноразрешимая.
Невозможно было заранее точно установить, какая часть власти должна принадлежать каждому из правительств, между которыми предполагалось разделить верховную власть. Кто мог предвидеть вперед все подробности жизни народа?
Права и обязанности союзного правительства были просты и легко поддавались определению, потому что Союз был образован для удовлетворения важных общих потребностей. Напротив, права и обязанности правительства отдельных штатов были разнообразны и сложны, поскольку правительство вникало во все подробности общественной жизни.
Поэтому предметы ведения союзного правительства были тщательно определены, и затем объявили, что все, что не вошло в это определение, относится к ведению правительства штатов. Таким образом, управление штатов осталось в области общего права, а союзное управление сделалось исключением[130].
Но так как предвидели, что на практике могут возникнуть вопросы о точных пределах этого исключительного управления, и было бы опасно предоставить разрешение данных вопросов обыкновенным судам, учрежденным в различных штатах самими же штатами, то создали верховный союзный суд[131], ведению которого и было, между прочим, предоставлено поддержание того разделения властей между двумя соперничающими правительствами, которое было установлено конституцией[132].
Предметы ведения союзного правительства
Принадлежащее союзному правительству право заключения мира, объявления войны и установления общих налогов. Предметы внутренней политики, которыми оно может заниматься. Управление Союза в некоторых отношениях более централизовано, чем королевское управление во время старинной французской монархии
Народы относятся друг к другу как отдельные личности. Правительственное единство нужно главным образом для того, чтобы выгодным образом держать себя по отношению к иностранцам.
Поэтому Союзу было дано исключительное право объявлять войну и заключать мир, подписывать торговые договоры, набирать войска и снаряжать флот[133].
Необходимость национального правительства не так настоятельно выказывается в управлении внутренними делами общества.
Однако есть общие потребности, удовлетворить которые с пользой может только общенародная власть.
Союзу предоставлено было право установить правило относительно всего, что касается денег; ему же поручили почтовое дело, и ему же дали право проводить значительные пути сообщения, которые должны были соединить различные части территории[134].
Вообще признавалось, что в сфере своего ведения правительство разных штатов было свободно; оно, однако, могло злоупотреблять этой свободой и неблагоразумными мерами повредить безопасности всего Союза. Для таких редких ц заранее предвиденных случаев допущено было вмешательство союзного правительства во внутренняя дела штатов[135]. Таким образом, например, признавая за каждой союзной республикой право изменять и отменять свои законы, им было запрещено издавать закон с обратным действием или учреждать в своей среде дворянское сословие[136].
Поскольку нужно было, чтобы союзный совет мог исполнить возложенные на него обязанности, ему дано было безграничное право устанавливать налоги[137].
Если обратить внимание на разделение властей, как оно было установлено союзной конституцией, и рассмотреть, какая часть верховной власти осталась за отдельными штатами и какую взял себе Союз, то легко увидеть, что союзные законодатели составили себе правильные понятия о том, что я ранее назвал правительственной централизацией.
Соединенные Штаты образуют не только республику, но и федерацию. Однако же национальная власть в них более сосредоточена, чем она была в то время во многих абсолютных монархиях Европы. Я приведу только два примера.
Во Франции существовали тринадцать верховных судов, они по большей части имели право безапелляционно разъяснять законы. В ней были известные провинции, называвшиеся государственными землями, которые, когда верховная власть, представляющая нацию, решала собрать налог, могли отказаться участвовать в нем.
Американский Союз имеет лишь один суд для разъяснения законов и одно законодательное собрание для их издания. Налог, принятый представителями нации, обязателен для всех граждан. Значит, в этих двух существенных пунктах Союз более централизован, чем была французская монархия, несмотря на то, что Союз всего лишь собрание соединенных республик.
В Испании некоторые провинции имели право устанавливать собственную таможенную систему, право по существу своему принадлежащее национальной верховной власти.
В Америке только конгресс определяет взаимные коммерческие отношения штатов. Следовательно, в этом отношении управление Союза более централизовано, чем управление Испанского королевства.
Правда, во Франции и Испании королевская власть всегда имела возможность, если это было нужно, сделать силой то, на что не давала ей права конституция королевства, так что в конце концов получалось то же самое. Но я говорю здесь о теории.
Союзная власть
Определив для союзного правительства точно очерченный круг действия, нужно было затем понять, как заставить его двигаться в этом кругу.
Власть законодательная
Разделение законодательного собрания на два отдела. Различный способ образования двух палат. Принцип независимости штатов преобладает в образовании сената. Догмат верховной власти народа – в составе палаты представителей.
