Министры, являющиеся одновременно депутатами, не имели права работать в комитетах или в руководстве ПЗС. ПЗС создало свои силовые структуры, помимо которых никакая иная служба без согласия председателя войти в здание совета не имела права. Что касается процедуры прохождения законопроекта, то согласно статье 70 Устава, будучи принятым простым большинством голосов, «он должен был быть направлен президенту… для одобрения и публикации», и не было никакого упоминания о вето президента[364].
Тем не менее ПЗС закономерно «сдавал свои позиции» в отношении президента, прежде всего в связи с внешними вызовами со стороны Израиля, но также по причине отсутствия хорошо организованных партий и фракций. Дело в том, что ФАТХ не было заинтересовано в превращении себя в формальную партию, а формирование в ПЗС блока ФАТХ вызвало бы обвинения в его адрес в попытке монополизировать также и законодательную власть.
Неспособность к эффективной деятельности ПЗС подталкивала депутатов к акциям индивидуального протеста. Так, один из патриархов палестинских националистов Хейдар Абд аль-Шафи вышел из состава ПЗС в октябре 1997 г. В открытом письме он заявил, что причиной его ухода стало засилье органов исполнительной власти во всех сферах жизнедеятельности ПНА, которое нивелирует законотворческий процесс депутатов. Однако подобные акции не оказывали действенного влияния на совершенствование взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти в автономии[365].
Несколько раз депутаты собирались выразить вотум недоверия правительству в связи с отказом Арафата утвердить решения ПЗС, в числе которых проект Конституции, резолюции, требующие освобождения палестинцев из израильских тюрем, пересмотр бюджета. В 1998 г. несколько депутатов ПЗС призвали к вынесению вотума недоверия правительству в случае непредставления ими проекта бюджета в течение одной недели. Правительство не выдержало сроки, но вето так и не последовало, поскольку, как и в остальных случаях, имело место вмешательство профильного министра или самого президента ПНА[366]. К тому же партийная принадлежность (к ФАТХ) подавляющего большинства депутатского корпуса (спикер и оба его заместителя, а также генеральный секретарь) являлись препятствием для эффективной деятельности ПЗС. Поэтому, несмотря на возможность применения вотума недоверия, этот орган не воспользовался им эффективно. Представители ФАТХ доминировали в исполнительных органах ПНА: министерствах, аппарате силовых структур, в администрациях губернаторов, мэров, муниципалитетах – все они формировались непосредственно президентом.
Угрозы вынесения парламентом вотума недоверия правительству чаще всего ни к чему не приводили в связи с напряженными моментами во взаимоотношениях с Израилем. На оппозиционных депутатов оказывалось давление, их убеждали в необходимости поддержки палестинского лидера в преддверии или во время переговоров с Израилем[367].
Фактически как раз отсутствие отрегулированных механизмов взаимодействия между ПЗС и правительством ПНА ослабляло палестинские позиции на переговорах с Израилем. Руководство ПНА не информировало ПЗС в полной мере относительно развития палестино-израильского переговорного процесса в связи с тем, что парламент не занимает в отношении него четко определенной позиции. Глава земельного комитета в ПЗС С. Таамри заявлял о том, что специалисты комитета не были задействованы в переговорах с Израилем, даже на уровне советников. ПНА вела переговоры по Хевронскому протоколу[368] без какого-либо участия парламента, в то время как Кнессет провел по этому вопросу десятичасовые дебаты, прежде чем утвердить его.
Сторонникам президента удавалось убедить депутатов в том, что слабый прогресс в мирном процессе, необходимость мобилизации международной поддержки и кризис в Ираке требуют единства нации, а не вынесения вотума недоверия правительству. Риторика выступлений Я. Арафата перед депутатами ПЗС сводилась к тому, что вместо негативных высказываний в его адрес, депутаты должны акцентировать свое внимание на экономических санкциях со стороны Израиля, закрытии границ, блокировании торговли и приеме на работу все меньшего количества палестинцев. Действительно, подобные действия израильских властей приводили к росту безработицы, снижению ВВП и уровня жизни населения, а также к неудачам в мирном процессе. Вследствие этого, несмотря на накал институционального соперничества между двумя ветвями власти, их главы периодически объединялись перед лицом обостряющихся экономических и политических проблем Палестинской администрации и придерживались солидарной позиции в переговорном процессе с Израилем[369].
Сложная политическая ситуация в автономии и непрерывный кризис, противостояние строительству еврейских поселений, «иудизация» Иерусалима, попытки заставить Израиль исполнять подписанные им соглашения представлялись многим депутатам важнее внутренних проблем, таких как взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти. Тем не менее, помимо израильского фактора, важной причиной того, что ПЗС не использовал механизм вынесения вотума недоверия правительству, являлось доминирование в нем представителей ФАТХ. Однако не стоит сбрасывать со счетов также момент новизны палестинского парламентаризма, его боязнь столкновения с исполнительной властью, отсутствие должной общественной поддержки и убеждение в обществе в том, что Совет является институтом для решения социально-экономических проблем, а не для законодательной деятельности, отчетности и мониторинга работы исполнительных органов власти[370].
Все обещания Арафата провести административные и структурные реформы согласно требованиям ПЗС так и не были реализованы, за исключением введения в кабинет министров нескольких членов, не принадлежавших ФАТХ. Отсутствие четко разграниченных полномочий между председателем ООП и Исполкомом ООП, Палестинским законодательным советом и советом министров ПНА сделало процесс принятия политических решений в Палестинской автономии запутанным для общественности.
Взаимодействие между ПЗС и исполнительной властью осложнялось также и по следующим причинам. Как отмечает Зияд Абу Амр (член правительства и депутат Палестинского законодательного совета), ПЗС не обладал четко определенным мандатом. Стиль взаимодействия Арафата с ПЗС свидетельствует о том, что «раис» не оценивал важность демократически избранного органа. К тому же новый палестинский порядок, возникший после образования ПНА, не был приспособлен к гладкому переходу от логики «революции» и пребывания в ссылке к логике «государства» и гражданского общества. Баланс сил значительно перевешивал в сторону исполнительной власти, монополизировавшей политические, бюрократические и финансовые ресурсы, а также легитимные средства принуждения.
Окружение Арафата, в том числе в лице депутатов парламента, рассматривало ПЗС в качестве транзитного органа, избранного лишь частью общества именно для переходного периода. К ПНА относились как к ветви ООП, председателем которой являлся «раис», а к ООП и ПНС – как к реальным представителям палестинского народа[371]. Ведь ПНС не ограничен соглашениями, не подвержен давлению Израиля, которому поэтому предпочтительнее на переговорах иметь дело не с «самоназначенной ООП», представляющей всех палестинцев, а с демократически избранным ПЗС, делегированным отстаивать интересы палестинцев только «внутри» территорий. Как бы там ни было, ПЗС первого созыва так и не стал влиятельным органом власти ПНА, способным противостоять нажиму со стороны главы автономии[372].
Систематическое кооптирование и клиентелизм явились неотъемлемой частью правления Арафата. Как и остальные лидеры неопатримониального толка, палестинский руководитель выработал сложную систему внутреннего баланса интересов, удовлетворявшую большинство представителей
