Два упомянутых федеральных закона, в совокупности с федеральной поддержкой приобретения односемейных домов, выражавшейся в предоставлении налоговых вычетов на сумму платежа по ипотечным кредитам, дали новый толчок развитию пригородов. Они стимулировали адаптацию урбанизированных территорий к автомобилю как единственному виду транспорта и одновременно способствовали деградации городских центров и разрушению гуманитарно-ориентированной городской среды.
Основные положительные (со знаком «+») и отрицательные (со знаком «-») последствия двух федеральных «дорожных» законов 1956 г. можно резюмировать следующим образом.
«+» Страна откликнулась на стремительное развитие автомобильных перевозок, приняв крупную программу создания общенациональной сети высококачественных, скоростных автомобильных магистралей. Новая дорожная сеть обеспечила (в сравнении с традиционными дорогами и улицами) значительные преимущества по части экономичности, скорости и безопасности и прочих факторов.
«+» Основополагающая концепция этой программы заключалась в том, что создание высококачественной национальной дорожной сети должно быть предметом ответственности федерального правительства. Эта концепция была продолжением давней, испытанной временем традиции федерального участия в развитии транспортных систем национального значения. Традиция была заложена строительством так называемой национальной дороги[71] в начале XIX в. В русле той же традиции находилась федеральная поддержка строительства канала Эри в 1820-х гг. и железнодорожного строительства во второй половине XIX в., а также энергичное содействие и крупные инвестиции в создание системы воздушных сообщений в 1910-х и последующих годах.
«+» Финансирование из целевого Трастового дорожного фонда имело ряд преимуществ, связанных с целевым налогообложением пользователей автомобильных дорог: четкая корреляция доходов фонда с объемами автомобильного движения, наличие стабильного и хорошо прогнозируемого источника финансирования дорожного строительства и т. д.
«+» Система скоростных магистралей позволила использовать возможности легкового и грузового автомобильного транспорта для дальних междугородних перевозок. Рост городов, а также расширившиеся возможности для строительства жилья и развития бизнеса стали возможны благодаря именно этой возросшей мобильности[72]
«-» Федеральные дорожные законы 1956 г. не были направлены на создание оптимальной транспортной системы, использующей весь комплекс взаимоувязанных способов и средств передвижения (пешеходных, автомобильных, с использованием паратранзита, автобусного и рельсового транспорта). Напротив, эти законы дали огромный толчок развитию единственного вида транспорта – автомобильного (легкового и грузового) и тем самым резко сократили любые возможности создания сбалансированных интермодальных систем.
«-» Получение огромных федеральных ассигнований на дорожностроительные проекты, реализуемые в рамках общественных работ (участие штатов ограничивалось финансированием всего 10 % их стоимости, города и вовсе получали эти субсидии бесплатно), побудило многие агломерации к сооружению максимально возможного количества скоростных магистралей и развязок в разных уровнях. Строительство велось даже в густонаселенных городских центрах или вдоль привлекательных береговых линий. Этой стратегии следовали Сиэтл, Хартфорд, Хьюстон и многие другие города. Такие программы, как модернизация улиц и пешеходных путей сообщения, повышение пропускной способности улично-дорожной сети средствами организации движения и т. п., требовали несопоставимо меньших объемов финансирования и куда более соответствовали целям создания гуманитарно-ориентированной городской среды. Однако подобными программами пренебрегали.
Организация дорожного движения[73] как таковая была изобретена в США в 1930-х гг. Однако уже в 1950-1960-х гг. лидерство в этой сфере перешло от США к ряду других развитых стран – таких, как Германия, Швейцария и Скандинавские страны. Сегодня многие концепции и проектные практики в области организации автомобильного, велосипедного и пешеходного движения, приоритетного проезда общественного транспорта и т. п. гораздо лучше проработаны во многих развитых странах, нежели в США.
«-» Федеральные дорожные законы 1956 г. не принимали во внимание ни общие взаимосвязи между транспортом и землепользованием (и, следовательно, влияние транспорта на облик и планировочную конфигурацию агломераций), ни специфику конкретных воздействий того или иного способа передвижения. Ключевые последствия транспортного планирования, ориентированного на единственный способ передвижения, остались в значительной степени непредвиденными. В частности, были упущены следующие аспекты: негативное воздействие пространственного размещения фривэев (некоторые из них имели до четырех разделенных проезжих частей и 16 полос движения), разрушение окружающей среды под воздействием высокоинтенсивного трафика, снижение эффективности городских территорий в результате строительства крупных наземных и многоэтажных паркингов, занимающих лучшие участки земли в центрах городов. Наличие всех этих проблем было осознано лишь позднее, но к тому времени гуманитарно-ориентированный облик городов был в значительной степени утрачен.
Воздействие на практику городского транспортного планирования огромного количества практически «даровых» денег, вкладываемых в развитие единственного вида сообщений, было сильным и по большей части отрицательным. Так, по результатам «территориальных транспортных исследований[74]», выполненных в 1956 – 1970 гг. в Чикаго, в городах-близнецах Миннеаполисе и Сент-Поле, а также в Питтсбурге, Лос-Анджелесе и многих других американских городах, были составлены отчеты, представленные общественности в качестве «региональных транспортных планов». К сожалению, их содержание не соответствовало названию: документы не были итогом корректного процесса транспортного планирования, a также не охватывали должным образом все виды транспорта.
Оценивая результаты «территориальных транспортных исследований», эксперты Института Брукингса отмечали: «В США главной целью большинства транспортных исследований было подтверждение целесообразности дальнейшего развития сетей скоростных автомобильных магистралей в агломерациях. Соответственно, акцент в этих исследованиях делался на прогнозирование растущего объема автомобильных перевозок. При этом перевозки общественным транспортом считались неким рудиментарным остатком, подлежащим вычету из общего объема транспортной работы, прогнозируемой к выполнению на проектируемых фривэях. При таком дорожно-ориентированном планировании обращалось очень мало внимания на относительную эффективность альтернативных видов транспорта» [Downs, 1992]. Ниже мы кратко резюмируем фундаментальные недостатки подобных подходов.
Ущербная методология планирования. Упомянутые документы, заявленные в качестве результатов процесса транспортного планирования, в реальности представляли собой планы развития, основанные на экстраполяции в будущее сценариев, наблюдавшихся в прошлом. Корректное планирование должно начинаться с четкого определения целей развития агломерации и вытекающих из них задач ее транспортной системы. Экстраполяция трендов используется для изучения будущего, которое наступит в случае сохранения прежних трендов; соответственно, необходимо для начала проанализировать желательность именно такого сценария. Если этот сценарий был бы экономически и физически исполнимым и к тому же приводил к желательным результатам, политические установки и планы следовало бы сориентировать на его достижение. Но если такой сценарий оказывается заведомо неисполнимым, а его результаты вступают в противоречие с принятыми целями и задачами, то необходимо принимать политические установки и планы, направленные на слом сложившихся трендов ради достижения поставленных целей.
Использование периода стремительного роста в качестве базы для прогноза. Отмеченный концептуальный изъян в процессе планирования усугублялся тем обстоятельством, что 1950-е гг. были временем стремительного роста численности парка автомобилей и интенсивности их использования, сопровождаемого упадком общественного транспорта. Проекция этих процессов в будущее, основанная на экстраполяции сложившихся трендов, неизбежно приводила к выводу о дальнейшем росте «спроса»[75] на использование легковых и грузовых автомобилей. При этом неявно предполагалось, что прогнозируемый спрос на автомобильные перевозки неограничен и во всех случаях должен быть удовлетворен. Этот концептуальный подход привел к формированию множества планов, нежелательных по результатам и даже неосуществимых физически. Например, во многих городах спрогнозированный «спрос» на парковочные лоты в центральных деловых районах должен был бы вытеснить все прочие виды деятельности. В Филадельфии реализация плана, «ориентированного на преобладание фривэев», потребовала бы увеличения внеуличных парковочных емкостей с 30 до 90 тысяч лотов, что превратило бы отвод площадей под паркинги в основной вид землепользования. Такая трансформация привела бы к полному изменению гуманитарного, исторически сложившегося облика городов[76].
