Этот «мятеж» привел к пересмотру региональных транспортных планов не только для окрестностей залива Сан-Франциско, но также для Бостона, Лос-Анджелеса, Вашингтона, Филадельфии и большинства других агломераций. В условиях открытого общественного обсуждения наглядно выявились упомянутые выше слабые места подобных планов, основанных в значительной мере на несостоятельной концепции развития транспортных систем с опорой на доминирование скоростных автомобильных дорог. В итоге проекты строительства фривэев, не осуществленные в начале 1970-х гг., по большей части были исключены из региональных транспортных планов на перспективу.
Каким образом удавалось обходить требования закона 1962 г.? Проблема состояла в том, что философия и практики, унаследованные от эпохи дорожно-строительного доминирования, формально завершившейся в 1962 г., сохранились и проникли в форматы и стадийность планирования, предписанные новым законом.
• Метод экстраполяции сложившихся трендов все еще оставался базовым и совершенно необоснованно считался основой транспортного планирования.
• В организациях, занимавшихся транспортным планированием, было мало профессионалов, имевших опыт работы с системами городского транспорта или любыми иными видами транспорта, кроме автомобильного. Пешеходов и велосипедистов по-прежнему игнорировали.
• Взаимодействие землепользования и транспорта учитывалось в компьютерных моделях генерации поездок, однако возможности влияния транспортных систем на конфигурацию и облик городов и агломераций всерьез не рассматривались. Это было связано с неспособностью большинства планирующих организаций контролировать землепользование.
Необходимость диверсификации транспортной системы и лучшего использования существующих сооружений и объектов нашла отражение в Программе управления транспортными системами (TSM). В этой программе, провозглашенной федеральным правительством в конце 1960-х гг. (и возрожденной законом ISTEA), была подчеркнута потребность учета следующих моментов.
• Улучшение использования улиц и других существующих сооружений и объектов, достигаемое посредством недорогих усовершенствований.
• Более широкое использование различных видов передвижения, в особенности общественного транспорта в координации с автомобильными поездками.
• Применение не только технических усовершенствований, но также управленческих и экономических (фискальных и субсидиарных[84]) мер для оптимизации использования и координации различных видов передвижения.
Тем самым новые федеральные требования предусматривали наличие двух документов регионального транспортного планирования: долгосрочного плана развития и краткосрочной программы управления транспортной системой (TSM).
Быстро возраставшая озабоченность общественности проблемами окружающей среды и качества жизни в агломерациях привела к появлению еще одной вехи в федеральной транспортной политике. Такой вехой стало принятие закона 1969 г. о национальной политике в области охраны окружающей среды (NEPA)[85]. Этот закон установил, что принятию любого акта законодательной или исполнительной власти, а также осуществлению финансирования и реализации любых проектов, чреватых существенными экологическими последствиями, должно предшествовать представление Официального отчета о воздействии на окружающую среду (EIS)[86]. Вскоре был принят Закон о чистоте воздуха[87] (с позднейшими поправками), позволивший установить прочный контроль федерального правительства над любыми мероприятиями, оказывающими воздействие на окружающую среду.
В соответствии с упомянутым законом NEpa, было учреждено Агентство по охране окружающей среды (EPA), первым же действием которого стало установление стандартов качества воздушной среды. Озабоченность чистотой воздуха сохранялась в дальнейшем. Она стала движущей силой, предопределившей содержание последующих федеральных законов в сфере транспорта и федеральной транспортной политики.
Еще одной важной вехой стал закон 1970 г. о содействии городскому массовому транспорту[88]. Впервые федеральное правительство приняло на себя долгосрочные финансовые обязательства по проектам развития общественного транспорта. Этот же закон провозглашал, что пожилые и маломобильные граждане имеют равные с прочим населением права на пользование общественным транспортом. Дополнительные законы, принятые в 1970-х гг., позволили использовать средства, аккумулированные в Трастовом дорожном фонде, для финансирования проектов развития городского общественного транспорта, хотя условия такого финансирования были жестко ограниченны. Тем же законодательством были учреждены гранты на поддержку эксплуатационной деятельности общественного транспорта. Все эти меры были попытками переломить стагнацию индустрии массовых городских перевозок и хоть как-то уравновесить безразмерную поддержку, традиционно направляемую в автомобильнодорожный сегмент экономики.
По мере появления дополнительных предписаний процесс планирования становился все сложнее. В частности, закон 1977 г. о поправках к Закону о чистоте воздуха требовал, чтобы местные власти и власти штатов совместно формировали планы реализации закона на уровня штата (SIP). Планы должны были теперь содержать конкретные меры и показатели, демонстрирующие успехи каждого региона в деле соблюдения стандартов чистоты воздуха.
В 1980-е гг. отношение федерального правительства к транспорту существенно изменилось: от содействия различным видам транспорта и координации их деятельности произошел возврат к политике и конкретным действиям, подчеркнуто благоприятствовавшим автомобильно-дорожному сегменту экономики. Президент Рональд Рейган выдвинул тезис, согласно которому пассажиры обязаны оплачивать большую долю стоимости своего проезда. В соответствии с этим тезисом федеральная поддержка общественного транспорта была фактически свернута, а плата за проезд резко повышена.
В то же время не было предпринято никаких попыток увеличить плату за пользование автомобилями до размеров, покрывающих реальные издержки на этот вид передвижений. В начале президентства Рейгана его администрация, по сути дела, хотела прекратить всякую государственную поддержку общественного транспорта, как городского, так и железнодорожного (корпорации Amtrak). Инвестиции в дорожное строительство были увеличены, инвестиции в общественный транспорт – заморожены на неизменном уровне на многие годы (см. главу 4, рис. 4.12). Федеральная поддержка общественного транспорта, измеренная в сопоставимых ценах, фактически непрерывно сокращалась в период с 1981 г. по середину 1990-х гг.
Фотоиллюстрация 3.2.
Улучшенный проект развития дорожной сети городского района:
а. Первоначальный проект автомобильной магистрали I-95 в Филадельфии отсекал город от реки. (Филадельфия, штат Пенсильвания)
б. Проект был пересмотрен, в результате чего из старой части Филадельфии был открыт обзор места высадки Уильяма Пенна на берег реки. (Департамент транспорта штата Пенсильвания)
Фотоиллюстрация 3.3.
Интермодальная транспортная система: наличие линии скоростного общественного транспорта (линия PATCO, соединяющая Нью-Джерси с Филадельфией) позволяет тысячам жителей парковать автомобили на перехватывающих парковках близ пригородных станций и доезжать до центра города на электропоездах. (Фото Вукана Р. Вучика)
При подготовке закона 1982 г. о содействии наземному транспорту (STAA)[89] было отмечено, что объем отложенных работ по ремонту и содержанию транспортной инфраструктуры стал нарастать, а сооружение системы межштатных хайвэев все еще не закончено. Ожидаемые затраты на строительство остающихся 10% от общей протяженности этой сети оценивались в 40 миллиардов долларов, т. е. в сумму, равную первоначальным сметным расходам на строительство всей системы межштатных хайвэев. Стремительный рост затрат объяснялся не столько инфляцией, сколько ужесточением требований, которые касаются охраны окружающей среды и удовлетворение которых обязательно для одобрения Официального отчета о воздействии на окружающую среду. Для получения дополнительных средств были повышены налоги на бензин и на коммерческие грузовые автомобили. Налог на бензин был повышен всего на 5 центов за галлон, причем 1 из этих 5 центов направлялся на счет массовых перевозок в составе Трастового дорожного фонда.
Фотоиллюстрация 3.4. Новые линии LRT позволили создать эффективные бимодальные системы «автомобиль—электропоезд» во многих городах США. (Фото Ричарда Стрэйнджера)
