Закон содержал принципиально новые для практики США требования, согласно которым любые крупные инвестиции в развитие транспортной системы должны были производиться исключительно на основе комплексных планов, охватывающих все виды сообщений (уровень II) и учитывающих взаимодействия транспорта со всеми другими аспектами функционирования агломераций (уровень I).
До 1962 г. штаты и местные сообщества занимались транспортным планированием преимущественно собственными силами, получая разве что техническую поддержку со стороны федерального правительства, а также ряда полугосударственных структур типа Американской ассоциации дорожников (American Association of State Highway Officials– AASHO[79]). Федеральная финансовая поддержка, предоставляемая для реализации этих региональных планов, рассчитывалась на основе вышеописанных соображений «целевого использования»[80], практически без какого-либо увеличения первоначально намеченных ассигнований.
Закон 1962 г. требовал, чтобы любая программа государственной финансовой поддержки урбанизированных территорий (к которым были отнесены городские поселения, насчитывающие не менее 50 тысяч жителей) была основана на «непрерывном, комплексном и кооперационном (3С[81]) процессе городского транспортного планирования». Закон предусматривал, что запуск такого процесса с 1 июля 1965 г. является непременным условием продолжения федерального финансирования транспортных проектов на конкретной урбанизированной территории.
Закон 1962 г. инициировал существенные перемены в практике транспортного планирования. В частности, было введено требование, согласно которому планирование должно проводиться на уровне региона или агломерации, но не в административных границах отдельного города или иного муниципального образования. Закон требовал перехода на новый качественный уровень сотрудничества властей штатов с местными властями в вопросах проведения комплексных транспортных исследований и принципиально новой организации процесса транспортного планирования. Для запуска этих новаций предусматривались федеральные субсидии в размере до 1,5 % от федеральных ассигнований на дорожное строительство. В целях интеллектуальной поддержки этих процессов за счет федеральных заказов были созданы многочисленные инженерные методики и математические модели[82], которые значительно повысили профессиональный уровень и техническую изощренность планирования.
«Комплексная» компонента 3С-процесса включила в процесс планирования следующие 10 основных элементов: экономические факторы, влияющие на развитие; население; землепользование; транспортные сооружения и объекты, в том числе сооружения и объекты массовых видов транспорта; типы поездок; терминалы и пересадочные узлы; системы и средства управления движением; документы территориального зонирования; финансовые ресурсы и, наконец, социальные факторы, включая факторы, обусловленные спецификой местных сообществ [Weiner, 1992]. Составляющая процесса, которую разработчики закона 1962 г. назвали «непрерывностью планирования», означала, что планы необходимо периодически обновлять и корректировать. Наконец, составляющая, которую обозначили словом «кооперационное планирование», означала необходимость координации, во-первых, всех планов, имеющих отношение к транспорту и составляемых на различных уровнях власти и управления, во-вторых, всех планов различного функционального назначения, составляемых управленческими структурами одного уровня. Именно этот закон стимулировал создание большинства ныне существующих МРО, поскольку тогда полагали, что подобные ведомства—единственный способ координации планов в агломерациях, разделенных административными границами.
Поначалу средства, выделяемые на исследования и разработки в сфере общественного транспорта, были весьма скромными. Однако сам факт появления федерального финансирования (особенно на фоне полного и многолетнего пренебрежения к этой сфере!) обозначил усилия федерального правительства, направленные на обращение вспять процессов деградации общественного транспорта, имевшей место в предшествующие десятилетия. Под руководством Администрации массового городского транспорта (UMTA) в 1970-х гг. были осуществлены многие инновации, эксперименты и разработки. UMTA спонсировала, в частности, конструкторско-технологические разработки моделей автобусов с откидными трапами для инвалидов-колясочников, а также новых моделей подвижного состава для рельсового транспорта. UMTA сыграла исключительно важную роль во внедрении ряда концептуальных инноваций: в развитии многих разновидностей паратранзита, в продвижении ранее неизвестной в США концепции LRT, во внедрении систем бескондукторной оплаты проезда в общественном транспорте. Эти усилия ныне продолжает Федеральная администрация общественного транспорта (FTA).
Первым значимым актом федеральной поддержки, оказываемой непосредственно общественному транспорту, стал закон 1964 г. о городских массовых перевозках[83]. Этот закон разрешал федеральное финансирование до двух третей капитальных вложений в проекты общественного транспорта (для регионов, не успевших отладить процесс 3С-планирования, федеральное участие было ограничено 50-процентной планкой). Федеральная поддержка была также распространена на исследования, разработки и пропаганду передового опыта в сфере массовых перевозок.
Вопреки явно выраженным установкам и конкретным требованиям закона 1962 г., направленным на совершенствование транспортного планирования и придание ему должной комплексности, на местах продолжалась практика так называемого «узкого» планирования, ориентированного исключительно на развитие скоростных автомобильных магистралей. Характерным примером является Региональный транспортный план на перспективу до 1985 г. для агломерации, сложившейся вокруг г. Филадельфии и находящейся на территории трех штатов. Разработанный в конце 1960-х гг. он по-прежнему базировался на концепции «насыщения региона скоростными магистралями». На рис. 3.1 показана сеть межрайонных скоростных автомобильных магистралей и куда более скромная сеть общественного транспорта. Замечу, что с момента принятия этого плана произошли серьезные перемены во взглядах общественности и политиков. Кроме того, были приняты поправки к федеральному законодательству, разрешающие регионам и агломерациям заменять строительство скоростных автомобильных магистралей проектами развития общественного транспорта. Так что большая часть скоростных автомобильных магистралей, предусмотренных филадельфийским планом на 1985 г., так и не была построена.
Произошедшая в конце 1960-х—начале 1970-х гг. перемена общепринятых взглядов по вопросам окружающей среды, городов, общественных интересов, а также активизация общественного участия в принятии решений оказала мощное воздействие на развитие массового городского транспорта.
«Мятеж против фривэев» начался в 1966 г. с протестных выступлений групп граждан Сан-Франциско, которые возражали против предполагаемого расширения фривэя Эмбаркадеро (и без того бывшего объектом острой критики), а также прокладки нового фривэя через знаменитый парк Золотых Ворот. В других агломерациях наблюдались протестные выступления по поводу ряда аналогичных проектов.
РИС.3.1. На основе проведенных в 1960-х гг. разработок в области транспортного планирования обычно предлагались меры по дальнейшему развитию сети автомобильных дорог, но не по расширению сети маршрутов общественного транспорта. Схемы взяты из Регионального транспортного плана на перспективу до 1985 г., разработанного для агломерации, сложившейся вокруг г. Филадельфия. (Delaware Valley Regional Planning Commission [DVPRC, 1969])
Этот «мятеж» привел к пересмотру региональных транспортных планов не только для окрестностей залива Сан-Франциско, но также для Бостона, Лос-Анджелеса, Вашингтона, Филадельфии и большинства других агломераций. В условиях открытого общественного обсуждения наглядно выявились упомянутые выше слабые места подобных планов, основанных в значительной мере на несостоятельной концепции развития транспортных систем с опорой на доминирование скоростных автомобильных дорог. В итоге проекты строительства фривэев, не осуществленные в начале 1970-х гг., по большей части были исключены из региональных транспортных планов на перспективу.
Каким образом удавалось обходить требования закона 1962 г.? Проблема состояла в том, что философия и практики, унаследованные от эпохи дорожно-строительного доминирования, формально завершившейся в 1962 г., сохранились и проникли в форматы и стадийность планирования, предписанные новым законом.
