Читаем без скачивания Транспорт в городах, удобных для жизни - Вукан Вучик

Фотоиллюстрация 3.4. Новые линии LRT позволили создать эффективные бимодальные системы «автомобиль—электропоезд» во многих городах США. (Фото Ричарда Стрэйнджера)

Упомянутый закон STAA обозначил определенные перемены в политике федерального правительства. Теперь администрациям штатов и местным властям предоставлялась большая свобода рук в использовании средств, предназначенных для строительства хайвэев и развития массового транспорта. Вскоре после принятия этого закона были изданы новые правила городского транспортного планирования, которые резко ограничивали вмешательство федерального правительства в ход процесса и сохраняли за ним только право определения целей такого планирования. В этих условиях статус MPO стал полностью определяться соглашениями между администрациями штатов и местными властями. Таким образом, маятник снова качнулся вспять и занял примерно то же положение, которое занимал, когда контроль над процессом планирования осуществляли местные власти, т. е. до принятия закона 1962 г. о федеральной поддержке дорожного строительства. Принятые в 1987 г. поправки к STAA не изменили основ этой политики, которая оставалась неизменной до конца 1991 г.

Закон 1991 г. о повышении эффективности интермодальных перевозок наземными видами транспорта (ISTEA) стал точкой заметного отхода от прежней федеральной транспортной политики во многих ее аспектах. В этом законе впервые был сделан акцент на интермодальной по своей сути природе передвижений, а также необходимости максимально эффективного использования каждого вида транспорта. Кроме того, закон признал бессилие большинства MPO в осуществлении реального транспортного планирования и его увязки с практикой землепользования. Было признано также, что в транспортном планировании доминируют проекты дорожного строительства за счет развития всех прочих видов транспорта.

В соответствии с законом 1991 г. об интеллектуальных системах для автомобильных дорог[90], упомянутый закон ISTEA предусматривал финансирование новых исследований и разработок в целях изучения выгод от применения информационных систем для повышения эффективности существующих сооружений и объектов, а также увеличения привлекательности альтернатив личному автомобилю. Позднее эта программа была переформатирована в Законе об интеллектуальных транспортных системах (ITS)[91].

Были признаны трудности в переключении финансирования с проектов строительства фривэев на любые иные транспортные проекты в связи с тем, что законы штатов, так же как и федеральное законодательство, зачастую запрещали подобное «отвлечение» бюджетных средств. Поэтому в том же законе ISTEA появились новые положения о «гибком финансировании» и выделении на нужды общественного транспорта большей, чем прежде, доли от суммарных федеральных ассигнований. Эти правовые нормы предоставили администрациям штатов и местным властям беспрецедентную свободу действий в использовании федеральных средств при выборе структуры транспортной системы, наиболее эффективной для конкретного региона. Кроме того, были введены новые требования, призванные повысить эффективность региональных документов транспортного планирования. При этом было сохранено требование, согласно которому MPO должны были разрабатывать как долгосрочные планы развития транспортной системы в регионе, так и краткосрочные планы ее совершенствования (TIP)[92].

Кроме того, всем штатам было предписано разработать, утвердить и реализовать 6 региональных систем контроля и управления:

1) состоянием дорожных покрытий;

2) состоянием мостов;

3) безопасностью дорожного движения;

4) уровнем загрузки автомобильных дорог;

5) объектами, сооружениями и техническими средствами общественного транспорта;

6) объектами, сооружениями и системами для интермодальных перевозок. [U. S. Department of Transportation, 1992]

Невыполнение перечисленных требований становилось основанием для отказа в предоставлении федеральных инвестиций. Тем самым были установлены штрафные санкции, налагаемые на штаты, которые не разработали упомянутые планы либо представили неэффективные планы. Косвенным образом эти штрафные санкции распространялись и на регионы. Особый интерес представляла норма закона, предусматривающая создание систем управления уровнем загрузки автомобильных дорог. Эта норма содержала несколько требований и условий, направленных на сокращение суммарного пробега автомобилей, а не на достижение традиционной (и заведомо тупиковой!) цели транспортной политики – увеличение пропускной способности дорожной сети.

В законе со всей определенностью было сказано, что строительство дополнительных полос движения, «существенно увеличивающих возможности для проезда автомобилей, используемых для одиночных поездок (SOV)», недопустимо финансировать за счет средств ряда ключевых федеральных программ, если только эти дополнительные полосы не являются частью утвержденной системы управления уровнем загрузки автомобильных дорог.

В рамках закона ISTEA обеспечение чистоты воздуха по-прежнему должно было оставаться одной из центральных задач транспортной политики. Для этого законом была предусмотрена Программа снижения уровня загрузки автомобильных дорог и улучшения качества воздушной среды, а также учрежден специальный фонд, предназначенный для осуществления проектов в регионах, классифицируемых как «зоны несоблюдения норм», т. е. на территориях, где состояние воздушной среды не соответствовало федеральным стандартам. Многие регионы по-прежнему не соблюдали стандарты качества воздушной среды, ужесточенные законом 1990 г. о внесении дополнений в Закон о чистоте воздуха. Предусмотренная законом ISTEA программа напрямую увязала эти проблемы с массовостью использования в конкретном регионе автомобилей для одиночных поездок. Средства упомянутого специального фонда стали заметной составной частью суммарных ассигнований, выделяемых в соответствии с этим законом для разработки альтернатив таким поездкам.

Закон об эффективном использовании интермодальных систем наземного транспорта (ISTEA): прогресс и основные препятствия

Действительно ли закон ISTEA изменил подходы к транспортному планированию и практике реализации разработанных планов? Через несколько лет после принятия этого закона стало ясно, что в его рамках удалось существенно приблизиться к стандартам долгосрочного транспортного планирования, учитывающим не только транспорт сам по себе, но и взаимодействие транспорта с обществом и экономикой в целом. Впрочем, действенность закона ISTEA была резко ограничена тем обстоятельством, что прогрессивность мер и принципов этого закона, направленных на разрешение серьезного кризиса, с которым столкнулись транспортные системы агломераций, требовала радикальных перемен в устоявшихся практиках, вызвавших этот кризис. Эти практики имеют глубокие корни, и группы, сложившиеся на основе общих материальных интересов, отчаянно защищают старые порядки. Здесь также полезно сделать общий обзор.

По сравнению с прежними законами о транспорте ISTEA – весьма прогрессивный законодательный акт. Этот закон определяет фундаментальные проблемы городского транспорта и является значительным шагом вперед в деле продвижения системного подхода к транспортным проблемам. В законе ISTEA подчеркивалось, что цель транспортного планирования – улучшение условий доступа жителей к своим пунктам назначения (а вовсе не увеличение пробега автомобилей) – может быть достигнута максимально эффективным образом в рамках применения хорошо скоординированных интермодальных систем (а не с помощью одних лишь автомобильных поездок). Закон совершенно недвусмысленно утверждал, что снижение уровня загрузки автомобильных дорог можно обеспечить только путем создания препятствий к использованию автомобилей для одиночных поездок (SOV), а также за счет продвижения альтернатив автомобильным поездкам и развития интермодальных транспортных систем. Закон также требовал усиления роли MPO в деле координации усилий регионов, направленных на достижение оптимальных для них интермодальных транспортных решений. Закон допускал значительную гибкость в использовании федеральных финансовых ресурсов, существенно смягчив жесткую привязку ассигнований к конкретным видам транспорта, при которой большая часть средств направлялась на дорожное строительство.

Тем не менее в США есть давние традиции, основанные на глубоко укоренившихся предпочтениях автомобиля перед всеми прочими видами транспорта, и эти традиции формируют условия и практики, препятствующие эффективному интермодальному планированию. Напомним, что применение принципов 3С в процессе транспортного планирования было предусмотрено еще законом 1962 г., что не отменило препятствий, стоявших на пути этой прогрессивной практики. Более того, их блокирующая роль только возрастает при переходе к более сложным практикам интермодального транспортного планирования, предусмотренным законом ISTEA. Вот примерный перечень этих препятствий.