Эта задача была решена в рамках Столыпинской аграрной реформы, которая предусматривала решение проблемы малоземелья крестьян путем стимулирования их переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель. Для этого был осуществлен ряд мер, направленных на индивидуализацию крестьянского землевладения и замену общинного землевладения личной формой:
отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.;
расширена деятельность крестьянского банка по скупке частно-землевладельческих земель и распродаже их крестьянам на льготных условиях; указанному банку были переданы удельные земли;
стимулировалось создание хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточения в руках экономически сильных крестьян истощенных земель, принадлежащих малоземельным крестьянам.
Ключевую роль в осуществлении этой реформы сыграли землеустроительные работы по обустройству хуторов и отрубов, которые охватили каждое 10-е хозяйство. Именно тогда было положено начало современному пониманию землеустройства – в него стали включать не только межевые действия по определению границ, но и работу со всем землепользованием, со специализацией хозяйств, с расселением, с организацией инфраструктуры аграрного производства (скотопрогоны, водопои, дороги и пр.). Содержание землеустройства того времени как основного механизма проведения реформы было определено Законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.).
Радикальное изменение земельного строя было реализовано в знаменитом декрете «О земле» (1917), в основу которого были положены 242 крестьянских наказа. Этим декретом была отменена частная собственность на землю – она стала народным достоянием; также был установлен приоритет пользования землей трудящимися. Согласно следующему декрету «О социализации земли» (1918), земля без всякого выкупа переходила в пользование всего трудового народа, а ее распределение должно было производиться на уравнительно-трудовых началах по нормам, посильным для каждого отдельного хозяйства и дававшим возможность его безбедного существования.
Впрочем, по мере укрепления власти большевиков крестьянские наказы оказались забытыми: земля перешла в государственную собственность, личный интерес крестьян перестал учитываться – ставка делалась на принуждение и в некоторой степени на сознательность их беднейшей части. Первые шаги в этом направлении были сделаны уже в начале 1919 г., когда вступило в силу положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». В условиях Гражданской войны посредством продразверстки у крестьян изымались не только излишки зерна, но и та часть, которая была необходима для прожития и ведения хозяйства. Поэтому, даже получив землю, крестьяне не могли воспользоваться результатами своих трудов – продразверстка подрывала экономические стимулы развития сельского хозяйства.
После завершения Гражданской войны и перехода к Новой экономической политике в сельскохозяйственном землепользовании хотя и преобладали мелкие крестьянские хозяйства, но наблюдались элементы совершенно различных общественно-экономических укладов: патриархального, мелкотоварного, государственного капитализма, социализма. По мере восстановления сельского хозяйства шло укрепление индивидуальных мелких крестьянских хозяйств. Это вело к изменению социальной обстановки на селе: постепенно возрастала доля середняков, которые стали главной аграрной производительной силой. Этому соответствовали и земельные отношения того времени (в 1922 г. был принят первый в нашей стране земельный кодекс). В частности, трудовые хозяйства, в которых был временный недостаток рабочей силы или пострадавшие от стихийных бедствий, могли сдавать землю в аренду при условии, что хозяйства-арендаторы всю имеющуюся в их пользовании землю обрабатывали собственным трудом (т. е. была разрешена «трудовая аренда»).
Однако такие земельные правоотношения и организация сельскохозяйственного производства не соответствовали задачам индустриализации страны и построения социалистического общества. Поэтому с конца 1920-х – начала 1930-х гг. началась кампания по социалистическому переустройству сельского хозяйства, сплошной коллективизации крестьянства и борьбе с кулачеством (лица, мешавшие принудительной коллективизации, высылались в отдаленные неосвоенные районы страны, а их имущество подлежало конфискации).
Основными чертами земельных правоотношений, сложившихся в 1930-е гг. и сохранявшихся вплоть до реформ конца 1980-х – начала 1990-х гг. стали:
применение при регулировании земельных правоотношений преимущественно административных методов и внеэкономического принуждения;
укрепление правового статуса государственных сельскохозяйственных предприятий (совхозов);
бесплатность использования земли для сельскохозяйственных и промышленных предприятий;
большое число ограничений в личном секторе земледелия (например, запрет рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды);
опора на добросовестность работников совхозов и государственных колхозов без какой-либо увязки с их личной заинтересованностью в результатах производства.
В условиях проведения комплексной социально-экономической и политической реформы конца 1980-х гг. многие ученые и практики пришли к выводу о том, что:
необходимо осуществить передачу земли и другого имущества в собственность крестьян с тем, чтобы основным стимулом в их работе стало чувство собственника (и связанная с ним экономическая заинтересованность);
невозможно оптимизировать структуру землепользования только административными методами – для этого нужны рыночные саморегуляторы;
побудить правообладателя отказаться от ненужной ему земли способна только экономическая мотивация. Причем эта мотивация должна сочетать в себе как негативную составляющую – плату за землю, так и позитивную – земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить ненужную землю.
Указанные выводы означали изменение природы ранее сложившихся земельных правоотношений, которые должны стать не административно-распределительными, а преимущественно рыночными. Возврат к рыночным отношениям в аграрном землепользовании, так же как и в других сферах экономики, произошел в ходе земельной реформы 1990-х гг. Цель этой реформы законодательно была определена как перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель[1].
Обобщая целевые установки, содержащиеся в нормативных и директивных актах начала 1990-х гг., в качестве основных задач, на решение которых была направлена земельная реформа, можно выделить:
преобразование сложившихся в условиях плановой экономики земельных отношений, введение многообразия и равноправия форм собственности на землю (как способ повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизм рыночного саморегулирования в землепользовании);
содействие развитию многоукладности новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;
создание условий для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования;
обеспечение потребности граждан и юридических лиц в земельных участках различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей).
Для решения этих задач были внесены весьма существенные изменения в земельное законодательство и в смежные с ним отрасли. Уже в ноябре – декабре 1990 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР, приняты постановление Второго (внеочередного) съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», Законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[2]. В это же время был издан ряд нормативных актов Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета министров РСФСР (в частности, утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР»[3]), а также различных ведомственных актов. В последующие два года был принят новый Земельный кодекс РСФСР[4], а также законодательно урегулированы вопросы, связанные с переходом к платному землепользованию и оборотом земельных участков, предоставленных (предоставляемых) населению[5].
