Структурно земельное право включает в себя общую и особенную части.
Правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом вне зависимости от назначения тех или иных земель (например, нормы, связанные с правами на землю, государственным управлением земельным фондом, охраной земель), образуют общую часть земельного права. Соответственно, институты, входящие в эту часть, называют общими.
Тогда как особенная часть земельного права включает в себя институты, нормы которых определяют правовой режим отдельных целевых категорий земель (сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного и водного фондов и др.) и не применяются по отношению к использованию и охране земель иного назначения. Такие институты называют особенными.
§ 3. Принципы современного отечественного земельного права
Принципами любой правовой отрасли являются такие положения, основополагающие начала, которые определяют содержание и характер всех других норм, составляющих эту отрасль.
Общеправовые принципы, определяющие современную систему отечественного права вообще и земельного права в частности, закреплены в Конституции РФ. Применительно к земельному праву в первую очередь следует выделить положения ст. 9, 35, 36 и 72, согласно которым:
земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), но при этом она может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). Именно этими конституционными положениями закреплен баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере. Дальнейшее развитие этот баланс получил в нормах ГК РФ и ЗК РФ;
никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Эти принципиальные положения развиты в нормах ГК РФ и ЗК РФ, определивших порядок и условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также в случае их ненадлежащего использования;
граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, при этом владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 1 и 2 ст. 36), т. е. в Конституции провозглашено право граждан иметь землю в частной собственности, но это право ограничено необходимостью охраны окружающей среды и защиты правомерных интересов иных лиц;
условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36), т. е. в основе регулирования земельных отношений лежат нормы закона;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «в», «к» ч. 1 ст. 72).
Специальные (отраслевые) принципы земельного права закреплены в ЗК РФ как в основном законодательном акте данной отрасли (п. 1 ст. 1). К ним отнесены следующие принципы.
1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека развивает конституционное положение о земле как основе жизни и деятельности народов. Данный принцип предусматривает, что регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле одновременно как:
– о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,
– природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности,
– недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав.
2. Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Согласно этому принципу земельным законодательством установлен ряд ограничений хозяйственной свободы правообладателей земельных участков в целях охраны окружающей среды, а также обеспечения продовольственной безопасности страны с учетом ценности соответствующих земель, их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве. В развитие данного принципа последующими нормами ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень таких земель, использование которых для других целей вообще не допускается (п. 1 и 4 ст. 79 ЗК РФ).
3. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, так же как и первые два, развивает конституционное положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов. Но если соблюдение первых двух принципов лишь косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то этот принцип содержит прямое указание. Согласно ему при осуществлении деятельности по использованию и охране земель необходимо принимать такие специальные решения (выполнять такие действия), которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека и предотвратить вредное воздействие на его здоровье (даже если это потребует больших затрат). Реализация данного принципа обеспечивается нормами не только земельного права, но и иных отраслей.
4. Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, означает, что все они могут принимать участие в подготовке решений, которые в дальнейшем способны оказать воздействие на состояние земель. Причем граждане и общественные организации фактически признаются непосредственными участниками отношений в области управления земельным фондом, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить им возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Примерами реализации данного принципа в нормах земельного законодательства является требование обязательности общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Также для граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций предусмотрена возможность осуществлять общественный земельный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, когда те принимают решения, затрагивающие их земельные права и законные интересы (п. 1 ст. 72.1 ЗК РФ).
5. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов означает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе этих участков как главной вещи. Данный принцип фактически объединил в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) земельный участок и другие объекты недвижимости, которые настолько прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. В статье 35 ЗК РФ (п. 1, 4) этот принцип развит следующим образом: отчуждение здания (или сооружения), находящегося на земельном участке, проводится только вместе с этим участком (а участка – вместе со зданием); если же такое здание находится на чужом земельном участке, то в случае перехода права собственности на него к его приобретателю переходит право на использование той части участка, которая занята этим зданием и необходима для его использования.
6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий означает, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, а также других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Практическая реализация этого принципа осуществлена главным образом в Законе о переводе земель, который содержит ограниченный перечень оснований и условий, когда допускается изменение целевого назначения земель и земельных участков.
