Марк Мур в своей монографии «Создавая общественную ценность: стратегический менеджмент в правительстве» определяет стратегию как план управления организацией, который содержит в себе миссию и цели, способ обеспечения политической и правовой поддержки, проект оптимизации внутренних процессов23. Наглядно ее содержание изображено нами на рис. 18.
Рис. 18. Элементы стратегии в рамках концепции общественной ценности
На рис. 18 миссия – это причина существования организации в данный момент, а цели – результаты, которых необходимо достичь в будущем для осуществления этой миссии. Политическая и правовая поддержка предполагает согласование интересов государственных служащих с мнением заинтересованных лиц. Управление внутренними процессами подразумевает организацию работ по реализации стратегии. Поэтому общественная ценность увеличится только в том случае, если все три элемента стратегического треугольника, изображенного на рис. 18, будут учтены в стратегических решениях руководства24.
Как и в коммерческой сфере, в стратегическом государственном управлении, ориентированном на максимизацию общественной ценности, разработку стратегии следует начать с формулировки миссии и главной цели. В теории общественного выбора политики от имени граждан принимают решения о необходимости производства государством благ, услуг или задают направления социально-экономического развития. Поэтому миссия определяется исходя из документов, которые были приняты в ходе дискуссий, посвященных созданию данного органа власти.
Кроме того, политики дают органу публичной власти задание, для выполнения которого требуется ставить стратегические цели. В рамках исследуемой концепции они должны соответствовать ценностям общества, для чего необходимо определить различия между ними, показанные нами в табл. 17.
Таблица 17
Различия между ценностями и целями25
Привести стратегические цели в соответствие с ценностями можно в ходе дискуссий, которые организуются органом публичной власти. Важное значение имеет устранение противоречий между мнениями участников, чему способствует классификация и систематизация ценностей, пример которой показан на рис. 19.
Рис. 19. Классификация ценностей заинтересованных лиц
Для систематизации общественных ценностей граждан, которые станут известны в результате дискуссий, руководство любого органа государственной власти может в процессе планирования и организации обсуждений с обществом использовать следующую формулу: max выгоды + min издержки = общественная ценность. Эта формула говорит о том, что привлечение граждан к публичным обсуждениям и их последующее участие является дополнительными издержками, которые должны быть компенсированы достаточным увеличением общественной ценности.
Как мы видим, успешное функционирование органа публичной власти зависит от постоянного диалога с гражданами, которых следует рассматривать в качестве заинтересованных лиц наравне с государственными служащими, экспертами, бизнесом и средствами массовой информации. При этом привлечение общественности должно быть не просто демонстрационным процессом, а в действительности способствовать повышению качества принимаемых решений.
Таким образом, мы солидарны с мнением ряда исследователей: чем лучше организованы публичные обсуждения и больше привлечено граждан, тем более общественно ценным будет полученный результат26.
После того как сформулированы основные стратегические цели, возникает необходимость разбить их на задачи27. Принцип декомпозиции выбирается в зависимости от стиля руководства. К примеру, вверху иерархии целей могут быть поставлены долгосрочные задачи, а внизу – краткосрочные; или сверху будут цели, а снизу – инструменты для их достижения. Возможны и иные варианты деления. В конечном счете задачи и цели на более низких уровнях будут в точности описывать последовательность действий, а на высоком уровне – делать это намного абстрактнее28. В результате будет определен план действий, который необходимо выполнить для достижения общественно ценной цели и который не должен противоречить мнениям заинтересованных лиц. Поэтому необходим анализ политический и правовой поддержки.
В общественном секторе политики одновременно с выражением мнений своих избирателей осуществляют контроль деятельности государственных организаций, по итогам которого они предоставляют им ресурсы. Поэтому анализ политического окружения принято начинать с отбора группы заинтересованных лиц, контролирующих работу государственных служащих. Далее возникает необходимость в анализе характеристик электората, а также механизмов, через которые он выражает свои коллективные предпочтения о деятельности организаций общественного сектора. Таким образом, если граждане прибегают к выражению собственных интересов через политиков, то в дальнейшем потребуется усилить позиции организаций общественного сектора среди политического окружения. Если орган публичной власти самостоятельно изучает предпочтения граждан, касающихся общественных благ, – роль политиков окажется не столь значительной, так как у их избирателей не будет необходимости сообщать о существующих проблемах, связанных с данной организацией29.
После того как были определены основные заинтересованные лица (поставщики ресурсов и клиенты), требуется определить, как их деятельность влияет на общественную ценность и реализацию стратегии. Для этого изучаются слабые и сильные стороны государственной организации, а также возможности и угрозы30. На основе полученных выводов разрабатываются решения, направленные на адаптацию органа публичной власти к меняющемуся окружению, что подразумевает согласование собственных интересов с мнениями и функциями заинтересованных лиц, для чего может возникнуть необходимость в ряде мер (табл. 18)31.
Рассмотрим содержание представленных нами в табл. 18 действий более подробно.
1. Лоббирование политического курса. Сущность лоббирования заключается в поддержке отдельных организаций, политиков, сфер деятельности, поэтому применяется, когда известно, что необходимо лоббировать и насколько оно общественно ценно. Предполагается следующий алгоритм действий. Во-первых, определить, по каким правилам и кем принимается предпочитаемое решение; во-вторых, собрать группу лиц, которые могут повлиять на результат (к примеру, это могут быть другие органы публичной власти, тоже заинтересованные в таком исходе событий); в-третьих, разработать стратегию лоббирования и взаимодействия с конкурентами.
