не вспомнить слова Чернышевского, что в России гласность означает отсутствие свободы мысли и слова. И Думе по положению 20 февраля даровали право публичности, тем поставив ее работу «под надзор общественности». Это одно из общих начал конституционных учреждений. Тут важен был принцип.
В первом Учреждении (6 августа) было поразительное по своей непрактичности правило об отделах Думы. Оно устранено вторым положением. Думе дано право создавать по своему усмотрению комиссии. Практика показала, что основной формой работы стали именно думские комиссии. Еще одно важное изменение.
На случай разногласий между Государственным Советом и Думою было предусмотрено создание специальной Согласительной комиссии и устранены имевшиеся в законе 6 августа правила, умалявшие роль Думы. Заложены основы равноправия обеих палат. Сохранялось и важное правило, что члены Думы не могут быть подвергнуты лишению или ограничению свободы иначе как по распоряжению судебной власти. Возникал вопрос. Ведь Октябрьский манифест уже провозгласил гражданские права и личную неприкосновенность граждан. Стоит ли еще раз запрещать внесудебные расправы? Здесь важен другой аспект проблемы. Для депутата Думы недостаточно общих гарантий гражданских прав. Конституционная практика других государств оправдала принцип депутатской неприкосновенности. Без введения этого правила в практику можно было ожидать ареста оппозиционных депутатов. Как показал дальнейший ход событий, это предостережение не оказалось излишним.
Спорным являлось правило о запрещении представлять в Думу письменные заявления, просьбы, петиции, посылать и принимать депутации (ст. 197). Это вопрос не только ограждения спокойствия, предотвращения давления извне на депутатов, но и вопрос о взаимосвязи, контакте народных избранников с их избирателями.
Второе Учреждение Думы уточнило и права ее председателя. По первичным проектам он был лицом, назначаемым государем, так сказать, «оком государевым». При новой, более демократической процедуре председатель избирался тайным голосованием и, соответственно, был выразителем воли не только большинства, его избравшего, но и защитником прав Думы в целом, ее представителем перед общественными и государственными учреждениями и, что особенно важно, перед императором. Однако в Думе он был первым среди равных. Это подчеркивало правило, гласившее, что при разделении голосов на равные половины голос председателя давал перевес только при повторной баллотировке.
Особое значение имели новации второго Учреждения по вопросу о контроле Думы над администрацией. Право на запрос имела лишь солидарная в этом требовании группа в тридцать депутатов, а чтобы этот запрос адресовать, направить министру, нужно было решение большинства Думы; не отдельный депутат, и даже не группа (фракция) депутатов, а Дума как целое волею ее большинства обретала право запроса к министру.
Анализируя проблему ответственности министерств, Лазаревский высветил значение ряда процедурных вопросов. Коротко остановимся на этом.
«Можно допускать, — отмечал он, — что в самодержавном государстве политическая ответственность министров возможна только перед государем. Он один является судьею целесообразности действий министров. Но существо и неограниченной монархии не требует, чтобы уголовные преступления, совершенные или пропущенные министрами, всегда оставались безнаказанными»6.
«Безответственность» министров вызвала столь бурный и единодушный протест печати, и не только оппозиционной, что Манифест 17 октября уже возложил на правительство «исполнение непреклонной Нашей воли <…> чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного надзора за закономерностью действий поставленных от Нас властей».
В Учреждении Госдумы от 20 февраля 1906 г. появляются слова: «Обращаться к министрам с запросами».
Что же сделало правительство во исполнение этой ясно выраженной воли и правды монаршей? Чем обеспечено это право надзора действительного?
Если внимательно прочесть соответствующие статьи нового Учреждения (33, 40, 41, 58, 59, 60), то увидим тесные рамки думских прав.
И новое Учреждение Думы, как и прежнее, исходило из того, что Дума по поводу «разъяснений министров» по своим запросам никаких постановлений, тем паче осуждений вроде требования отставки, принимать не может. Тут все по-старому. Все те стеснения для Думы, которые были изобретены в первом Учреждении ее, остались и после, во втором. Новое только в том, какое дальнейшее движение (по инстанциям) получает Постановление Думы, не признавшей возможным удовлетвориться объяснениями (отказом) министра по запросу. По первому положению это решение Думы, как указывалось, направлялось в Государственный Совет. По положению 20 февраля это решение представляется на высочайшее решение председателем Госсовета (ст. 60). Именно Совета, а не Думы, как логично можно бы полагать. Ведь согласно Учреждению Думы именно ее председатель представляет ее вовне, перед престолом прежде всего. Думе было все же дано право просить (не требовать) царя об увольнении министра, нарушавшего, по мнению депутатов, закон. Но ни одного раза этим правом Дума не воспользовалась. Просить Дума не желала.
Согласно Учреждению Думы, ее председатель всеподданнейше повергает на высочайшее благовоззрение отчет о занятиях Думы. Но из этого правила сделано исключение в угоду власти. Смысл этого исключения в различии статуса председателей двух палат. Если председатель Думы избирается последней (ст. 9), то председатель Госсовета назначается государем, и притом обязательно из членов «по назначению», то есть из среды экс-министров и прочих представителей высших звеньев бюрократии и придворных чинов, осевших в Совете. Разумеется, такой председатель защитит своего, «не выдаст Ивашку головой». Надо иметь в виду, что в высших эшелонах управления было много лиц, связанных узами давней дружбы, спаянных узами университетского, лицейского братства, полкового товарищества, соединенных родством, общностью служебных интересов. К примеру, Родзянко — председатель двух Дум, был в близком родстве с князьями Голицыными, Юсуповыми, и через последних — с императорской фамилией. Столыпин был в близком родстве с графами Толстыми, через них с князьями Волконскими, Гончаровыми… Боярский род Пушкиных имел общего предка с Романовыми и многими аристократическими родами. Эти родственные, житейские связи тоже сыграли свою роль в создании особых гарантий, защитных барьеров высшей бюрократии, сановников, от покушений на честь и достоинство со стороны «народных избранников». Цезарь выше ученых голов.
Н. И. Лазаревский был совершенно прав, заявляя, что для всей нашей государственной жизни при засилии, всевластии Угрюм-Бурчеевых «практическая значимость народного представительства заключается не только в том участии, которое оно будет принимать в законодательстве, а прежде всего в том, что народное представительство является единственной силой, на деле могущей уничтожить всевластие администрации и понудить ее к исполнению законов». Ограничения, так и хочется сказать — «уздечка», наложенные на Думу, и акты 20 февраля фактически не позволяли Думе выполнять эту свою функцию надзора за администрацией.
Какова же цена законотворчества Думы, если она бессильна в предотвращении нарушения законов, и
