Читаем без скачивания Избранные труды. Том IV - Олимпиад Соломонович Иоффе
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Так под контролем Коммунистической партии осуществлялась текущая деятельность советских органов. Теперь рассмотрим эту же координацию с точки зрения основных функций государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Как отмечалось выше, марксизм-ленинизм отвергает концепцию разделения властей; однако, начиная с принятия Конституции 1936 г., большевики провозглашали разделение функций, рассматривая Верховный Совет как законодательный орган, Совет Министров как исполнительный, а систему судов – в качестве органов судебной власти. Как уже было показано, это разделение последовательно не проводилось. Проследив же партийную систему до уровня Политбюро, вдруг обнаруживалось, что в действительности не существовало даже разделения функций, и Политбюро сосредоточивало в своих руках все три власти.
Законодательная деятельность могла осуществляться только в соответствии с планами Политбюро, разработанными на пятилетние или более короткие периоды. Если какой-либо орган, какого бы высокого уровня он ни был, считал необходимым принятие закона, выходящего за пределы этих планов, он должен был внести свое предложение в Политбюро для дополнительного включения в план и только после этого приступать к подготовительным законопроектным работам. Все проекты законов могли быть внесены в Верховный Совет только после их одобрения Политбюро и, наоборот, после такого одобрения Верховный Совет не мог изменить даже слова в обсуждаемом проекте. Чтобы соблюсти хотя бы видимость демократии, Политбюро иногда одобряло два проекта одного и того же закона (например, о государственном бюджете): один для изменения, а другой для принятия. Во всех остальных случаях Верховный Совет устраивал дебаты, совершенно не связанные с сутью проекта, а затем единогласно утверждал его, действуя всего лишь как церемониальный орган, не имеющий реальной законодательной власти.
Но даже показная демократия казалась неприемлемой советскому руководству, и оно предпочитало осуществлять законодательную власть не непосредственно через Верховный Совет, а с помощью его Президиума. Верховный Совет не мог работать без публичного обсуждения, тогда как Президиум работал за закрытыми дверями. Первый созывался на 2–3 дня два раза в год, в то время как второй был постоянно действующим органом. Это облегчало законодательную деятельность Политбюро, решения которого могли каждодневно трансформироваться в указы Президиума, а на следующем своем заседании Верховный Совет утверждал все эти указы без обсуждения, обеспечивая их силой закона. Более того, при личной диктатуре можно было достичь того же результата и не прибегая к законодательным церемониям. Однажды, просматривая российский Уголовный кодекс, Сталин наткнулся на статью, которая предусматривала досрочное освобождение осужденных. Разгневанный, он приказал исключить данное положение из Уголовного кодекса, что и было сделано его секретарем, минуя законодательный орган. Обычно в случаях отмены статьи кодифицированного акта в следующей редакции соответствующего кодекса вместо нее должна быть ссылка на закон, которым произведено данное изменение. Найдя место прежней статьи о досрочном освобождении осужденных в более поздних редакциях российского Уголовного кодекса, можно было увидеть только слово «отменена», но ни «когда», ни «каким актом». Было ли это законотворчеством? Если и было, то законотворчеством весьма своеобразным.
Функция исполнительной власти формально принадлежала Совету Министров СССР. И, в отличие от Верховного Совета и его Президиума, Совет Министров был работающим, а не церемониальным органом. Однако это прямо закрепленное в законе правило знало некоторые очень важные исключения. Министры обороны и иностранных дел, а также председатель КГБ были подчинены не председателю Совета Министров, а Генеральному секретарю Центрального Комитета КПСС. Следовательно, эти очень важные или, может быть, даже наиболее важные сферы исполнительной деятельности были фактически отняты у правительства. Задача последнего была сведена к управлению экономикой страны. Но глава любого министерства, ведающего хозяйственной деятельностью, должен был согласовывать свои действия с соответствующим отделом Центрального Комитета КПСС, а правительство в целом не осмеливалось и шагу ступить без санкции Политбюро.
Наряду с конкретными действиями управление экономикой требовало издания общих правительственных постановлений. Они принимались от имени Правительства или в качестве совместных нормативных актов Совета Министров и Центрального Комитета КПСС. В последнем случае подпись главы Правительства была чисто символической, поскольку Правительство не могло расходиться во мнениях с Политбюро. В первом же случае подготовленный проект должен был быть одобрен Политбюро, прежде чем Правительство могло принимать его в качестве постановления Совета Министров. А собственная работа Правительства по обеспечению практического исполнения постановления могла начаться только после его принятия. Это означало, что даже в рамках управления экономикой – функции, не только формально, но и фактически делегированной Правительству, оно действовало не как самостоятельный орган, а как инструмент в руках партийного руководства.
Состав советского Правительства был очень многочисленным. В последний период существования СССР оно насчитывало более ста членов: министров и приравненных к ним должностных лиц (например, председателей различных государственных комитетов). Пленарные заседания Правительства проводились поэтому не чаще одного раза в полгода. Обычно Правительство действовало не непосредственно, а через свой Президиум – орган, созданный de facto, хотя и не предусмотренный Конституцией. Членами Президиума являлись председатель Правительства и его заместители (приблизительно восемнадцать человек). В результате то, что называлось правительственными постановлениями, в действительности исходило от меньшинства членов Правительства, причем некоторые из них (три или четыре члена) одновременно состояли на правительственной службе и входили в состав Политбюро. Таким путем Политбюро непосредственно участвовало даже в той исполнительной деятельности, которую оно само делегировало Правительству.
В случаях, когда должность председателя Правительства занимал Генеральный секретарь Центрального Комитета КПСС (Сталин с 1941 г. и Хрущев с 1958 по 1964 г.), он иногда на правительственных заседаниях единолично принимал решения, относящиеся к компетенции Политбюро. При известных обстоятельствах это имело анекдотический характер. Например, в 1946 г. советские СМИ опубликовали правительственное постановление, посвященное сельскому хозяйству и подписанное Сталиным. К великому удивлению читателей, этим постановлением снимался с должности секретарь районного комитета КПСС за грубые ошибки, допущенные в управлении сельским хозяйством в его районе. Но уволенный был должностным лицом партийного, а не советского органа, а потому Правительство не имело права определять его судьбу. Однако, поскольку это постановление было подписано Сталиным, его законность не вызывала никаких сомнений, несмотря на вмешательство Правительства в дела Партии. Функции отдельных властей были настолько запутаны, что иногда невозможно было установить, к чьей компетенции относится принятие соответствующего акта и действительно ли он исходит от компетентного органа. Лишь одно представлялось совершенно ясным: за Политбюро оставалось решающее слово также и в исполнительной сфере.
Более того, для Политбюро не существовало препятствий даже в области судебной деятельности. Как известно, во время сталинских чисток Сталин и другие члены Политбюро допрашивали многочисленных «врагов народа» и выносили приговоры, которые затем должны были механически подтверждаться судом. Эта скрытая деятельность однажды привела к публичному скандалу: юридический журнал «Социалистическая законность» опубликовал один приговор на день раньше, чем суд его вынес. Но этот скандал отразился только на главном редакторе журнала, который лишился своей должности. Что же касается приговора, то после его оглашения судом он вступил в силу, и осужденные преступники были казнены, хотя наказание определил не суд, а высшее руководство.
Как свидетельствует ряд недавно опубликованных документов, Андропов, будучи председателем КГБ, систематически информировал Политбюро обо всех политических шагах, предпринимаемых Солженицыным, и, узнав, что его рукопись «Архипелаг Гулаг» тайно вывезена за границу и будет опубликована, сформулировал свое предложение о необходимых репрессивных мерах. Это предложение было сделано в альтернативной форме: либо выслать Солженицына в Западную Германию, если ее премьер-министр Брандт даст на это свое согласие, либо предать писателя суду, обвинив его в государственной измене. Политбюро одобрило первую меру, и Солженицын был арестован и выслан за границу, хотя и то и другое относилось к компетенции судебно-репрессивных органов, а не Политбюро.
Сходные обстоятельства сопутствовали внутренней ссылке в Горький (ныне Нижний Новгород) академика Сахарова. В соответствии с действовавшим в то время (1979 г.) уголовным законом
